Entrevista a Jorge Gaggero sobre la reforma tributaria

Jorge Gaggero es economista, especializado en finanzas y política tributaria. Entre 2004 y 2015 trabajó como investigador principal de Cefid-Ar. Prontamente, saldrá a la luz una de sus últimas publicaciones (en co-autoría), Política Fiscal, deuda y distribución del ingreso en la Argentina. Una mirada heterodoxa, editada por la Universidad General Sarmiento.

El gobierno acaba de presentar los lineamientos principales de la reforma tributaria. ¿Cuál es tu impresión general sobre el proyecto?

Bueno, como es sabido la propuesta de reforma tributaria se hace en simultáneo con una propuesta de reforma previsional, que está más oscura y menos publicitada. Y este paquete, además, se impulsa en el marco de una política de gastos, que también está pautada y señalada en el Presupuesto 2018, con metas de mediano y largo plazo de caída del déficit fiscal. Y todo esto, finalmente, está conectado con el tema de la deuda. El conjunto de elementos que señalo, a mi modo de ver, deben ser integrados para hacer un análisis serio desde el punto de vista fiscal. Lo tributario no puede ser examinado en forma aislada del resto. En tal sentido, la primera crítica que puedo hacerle al gobierno en este tema es que presenta por separado cada una de las iniciativas que, en rigor de verdad, interactúan entre sí necesariamente. Digo porque están faltando muchos números en las presentaciones que hacen los funcionarios. Y dada la ambición del cambio que se está insinuando, me parece que sería fundamental la presentación de este modo, sistémico y completo, para que todos los que van a discutir esto, y sobre todo el Congreso, puedan advertir y juzgar sobre el conjunto de las cuestiones.

Este modo de discutir, en forma desagregada, ir discutiendo el “parche”, se presentó también en ocasión de la discusión con el pago a los fondos buitres, que dio inicio a un nuevo ciclo de endeudamiento. Hubo en ese momento muchos diputados que votaron esa ley sin saber qué estaban votando realmente, especialmente las consecuencias que traía aparejada. Lo mismo ocurrió con el blanqueo y la “reparación histórica” a los jubilados.

Es interesante lo que plantea, porque desde el gobierno y en los medios también, la discusión parece centrarse por ahora en los aspectos eminentemente tributarios, y quedó de lado la cuestión de la reforma previsional, por ejemplo.

Bueno, peor, está oculto el tema, objetivamente oculto. A ver, se menciona como impacto total, después de 5 años de todas las modificaciones tributarias, una caída de ingresos del orden del 1,5% del PBI, sin considerar la posible compensación que un sendero de crecimiento pudiera dar. En cambio, el ajuste en las jubilaciones (el cambio en la fórmula), de concretarse, tendría un impacto, según cálculos extraoficiales, muy superior. Se presume que podría ser de 100 mil millones de pesos. En definitiva, es mucho más importante el tema de la reforma previsional, que hay que decir, está bien en sintonía con las recomendaciones del FMI. Desde el punto de vista de los grandes números, entonces, la variable crítica es lo previsional, que está en el campo de los ingresos públicos, y no lo tributario. Además, si exceptuamos el impacto esperable de la reforma laboral (que seria, esto es obvio, muy superior). Pero claro, como decía antes, no se puede analizar lo tributario en forma aislada, y con las metas de reducción de déficit que hay, el ajuste más importante que se está planteando es en el lado del gasto, no en lo impositivo. Finalmente, como decía antes, todo esto se conecta directamente con el endeudamiento. La caída brutal del gasto que implicaría la reducción en jubilaciones apuntaría entonces, por un lado, a evitar en el futuro la toma de deuda adicional, y por otro, ayuda a afrontar el pago de la deuda que se acumule hasta ese entonces.

En la cuestión específicamente tributaria, el gobierno plantea los cambios (baja de aportes patronales, en Ganancias) como un paquete de incentivos a la inversión. ¿Puede dar resultados?

Si uno ve las iniciativas que apuntan a estimular la inversión y/o mejorar la competitividad empresarial, no son menores. La experiencia histórica, y sobre todo el período de la convertibilidad, indica que esfuerzos grandes en esta dirección son inútiles cuando el modelo económico (la macro) en las que están insertas dichas reformas, tiran para abajo, no para arriba el nivel de actividad. Entonces, usando una expresión popular, el peligro es que tiren “margaritas a los chanchos”. En la convertibilidad, este tipo de medidas no pudo compensar la pérdida de competitividad, la destrucción de empleo, y la dinámica perversa que llevó finalmente a su caída. Lo que quedó de aquélla época es un sacrificio fiscal enorme para intentar enmendar las condiciones macro. Recuerdo, por ejemplo, los pactos federales que impulsó Cavallo, y que no sirvieron para nada.

El riesgo de que hoy ocurra lo mismo es muy alto. Ya no tenemos convertibilidad, pero sí tenemos una política económica, a mi juicio errada, neoliberal, que abre fronteras, en un momento global muy complicado por otra parte. Creo que el gobierno, en estas reformas, está inspirado en una ideología a la que adhieren la mayoría de sus funcionarios, que desprecia el rol del Estado como compensador de desequilibrios, que desregula en el plano financiero (lo cual es muy peligroso), que abre la economía, entre otros aspectos. El impacto de la política macro, entonces, es muy grande y muy superior en comparación con el impacto esperado del paquete de reformas impositivas anunciadas.

Una de las medidas apunta a bajar Ganancias. ¿Cuál es su opinión al respecto?

Se quiere instalar una política pro-inversión, que en verdad tiene su origen en América Latina en Chile, durante el gobierno de Pinochet, y que tuvo un impacto, en ese país, tremendamente importante y negativo en su impacto distributivo. Esta misma política fue, años después, replicada en Uruguay, en otra escala (menor a la chilena) y con otro enfoque.

El mismo gobierno reconoce que esos dos países fueron la fuente de inspiración. Lo que no se sabe tanto es que lo inició Pinochet.

Sí, y para el modelo económico que inauguró Pinochet fue central. A ver, aclaremos ante todo en qué consiste esta medida. Lo que se hizo en Chile y ahora la Argentina quiere replicar (aunque con otra envergadura) es dar la posibilidad a los accionistas de pagar una cifra menor en Ganancias si en lugar de redistribuir dividendos dejan el dinero dentro de la empresa. En Chile, ello favoreció la reinversión de modo muy fuerte, pero el fisco, a su vez, en promedio, cada año, sacrificó aproximadamente 4 puntos del PBI. Fue el reverso del estímulo a la inversión empresaria. Es lo que se llama, técnicamente, “gasto tributario”, a lo que, como consecuencia de políticas públicas, el fisco de un país pierde o deja de percibir, por tributos legislados, a favor de los sectores privados. En este caso que cuento, el chileno, un impuesto a las ganancias que se percibía pleno, empezó a sufrir quitas en la medida en que los individuos reinvertían en la empresa. Todo este cambio, con Pinochet, implicó, medido anualmente en términos de gasto tributario, 4 puntos de PBI, durante décadas.

El gobierno sostiene que ese renovado impulso inversor puede generar beneficios sociales, como más producción, más empleo. Una especie de círculo virtuoso.

Es una medida de promoción muy grande a la inversión. El problema de esto es cómo se regula, si es que se regula, la aplicación de estos fondos que el Estado resigna. Porque si no se regulan, pueden ir a inversión especulativa. No tiene sentido, entonces, que el Estado resigne esos fondos, si no tienen efectos positivos en el empleo y en la producción.

Una parte central de la acumulación privada chilena, el famoso milagro chileno, se basó en esta medida, que puede ser pro-inversora, pero no pro-productiva. Y desde el punto de vista de la redistribución, implica una brutal redistribución negativa. A mi juicio, las consecuencias de esa medida explican en gran medida el modelo chileno desde ese momento hasta acá: se da en forma simultánea una caída de la pobreza y un aumento en los niveles de desigualdad social. El regalo de recursos a la inversión privada aseguró bajar la pobreza, pero no generó una redistribución progresiva, sino, al parecer, todo lo contrario.

Coincide con el planteo que hace en forma recurrente Macri, sobre Pobreza Cero.

Porque él, quizás, lo conoce. Se lo puede haber explicado su amigo, Sebastián Piñera.

El otro tema es la propuesta de gravar la renta financiera. Algunos críticos sostienen que tendrá escaso impacto económico, y que las razones de su inclusión son más bien políticas. Una especie de dorar la píldora.

Tendrá un bajo impacto económico. Ellos mismos dicen que sería 0,2% del PBI. Nada. Estudios previos que se han hecho sobre el tema estimaban que se podría recaudar ahí 1% del PBI, con lo cual la reforma propuesta es muy suave, afecta muy poco, un quinto de lo que podría generar. Ahora bien, en el mundo desarrollado lo que se cobra usualmente para estas ganancias financieras, que en verdad son parte de lo que se denomina “ganancias de capital” (porque habría que gravar todos los plusvalores que no caen en el impuesto a las ganancias), la alícuota típica es entre el 10 y el 15, para todos los capitales, no solo los financieros. Aquí se está hablando del 15 sobre la porción de inversiones que están indexadas (o sea, dólar, o indexación por CER), y 5% para las de pesos, que irían subiendo a medida que baje la inflación. Ahí aparece una limitación estructural para gravar el capital financiero, que es la inflación, porque lo que hay que intentar es aislar la inflación y gravar la ganancia real del inversor. Esto es fácil en las inversiones indexadas, por eso ahí se aplica la alícuota que se paga en los países desarrollados. La otra alícuota, del 5%, es una solución muy sub-óptima. No se cómo lo van a administrar. Y esto es muy delicado, porque son tan altos los rendimientos de las LEBACS, que una equivocación a menos, por ejemplo, puede ser muy perversa en términos financieros, porque genera otro estímulo más para la inversión en LEBACS. En definitiva, para gravar la renta financiera hay que salir de la economía inflacionaria. Lo mismo se puede decir con el impuesto a las ganancias.

Para terminar, ¿qué evaluación hace sobre la estructura tributaria que dejó el kirchnerismo? Muchas veces se lo critica por no haber hecho modificaciones estructurales sobre la materia. Hay quienes responden a esa objeción que, a pesar de no haberse realizado una reforma integral, la incidencia de los impuestos progresivos ha aumentado entre 2003 y 2015.

A ver, en este tema hablo con conocimiento de causa, porque participé en dos ocasiones, durante ese período, en el intento por diseñar un plan de reforma integral. Una vez fue a través de la Cámara de Diputados por iniciativa de la legisladora Mercedes Marcó del Pont. Era un momento ideal para llevarlo adelante. Estaban todas las condiciones. Porque había recuperación económica, y siempre estas reformas conviene hacerlas en momentos de ascenso del ciclo, porque los que pierden sienten menos la pérdida. Y había también un claro y sólido liderazgo político, en la figura de Néstor Kirchner. En fin, era el momento propicio para hacerlo. Pero lamentablemente no se pudo dar. Nosotros lo que buscábamos en aquella reforma era estabilidad, ante todo; mayor competitividad productiva, equidad social, una mejor administración, y una mejor interacción federal, Nación-provincias. Hubo otra oportunidad en tiempos de Felisa Miceli, pero también se frustró.

Pero, en síntesis, ante la ausencia de una reforma integral, hubo sí una serie de cambios puntuales que, en conjunto con el ciclo económico tan favorable y muchos aciertos en materia de política económica, “convencieron” finalmente a las autoridades de la inutilidad de esa reforma general e integral. Sobre todo, parecen haber pensado que no convenía enfrentar los riesgos que supone una reforma de esa naturaleza. La conclusión fue, en mis palabras: “¿para qué vamos a entrar en un proceso que tantos conflictos plantea (porque una buena reforma tributaria, en contra de lo que dice ahora el Jefe de Gabinete Marcos Peña, siempre plantea tensiones y conflictos) si estamos obteniendo muy buenos resultados a partir de esta combinación de circunstancias: crecimiento económico, un escenario mundial que empuja bien, retenciones que hicieron mucho más progresivo el sistema porque funcionaron como un complemento al impuesto a las ganancias, al caer en un sector, el del “campo”, que nunca pagó ganancias?” A esto habría que agregar que, con el crecimiento económico, y luego también por la inflación, la incidencia de Ganancias aumentó considerablemente y, de hecho, esa fue la razón de que se dispararan comportamientos de mayor evasión impositiva, porque las empresas no querían pagar el 35% de unas ganancias muy altas (recordar el escándalo de las “facturas truchas”, por ejemplo, descubierto por AFIP, en la segunda mitad de los años 2000 y que terminara en blanqueos y facilidades impositivas para los incumplidores).