Informe – Dictamen de Minoría – Senadora Odarda – Modificaciones a la Ley de Financiamiento N° 26.215

Reproducimos el Informe que acompaña el dictamen de minoría de la senadora María Magdalena Odarda (Río Negro) referido a las modificaciones a la Ley de Financiamiento de los Partidos Polìticos Nº 26.215.

La aprobación del dictamen de mayoría establece modificaciones al sistema electoral muy nocivas para nuestra democracia. No sólo reduce a la mitad el tiempo de publicidad audiovisual gratuita establecido en la reforma electoral de 2009, que perjudicará principalmente a los partidos pequeños, sino que además, habilita el financiamiento empresario de las campañas electorales.

El ejercicio de derechos políticos es incompatible con la esencia de las personas jurídicas. Como sostiene el filósofo Ronald Dworkin: “Las empresas son ficciones legales. No tienen opiniones propias para contribuir y derechos para participar con la misma voz y voto en la política”^[1]. Autorizar a que las empresas participen de la política sería contrario a la esencia de la vida democrática. Es que el ejercicio de ciudadanía, en su sentido más estricto, presupone tres modalidades de actuación cívica: ius suffragi (derecho de votar); ius honorum (derecho a ser votado) y derecho a influir en la formación de la voluntad política a través de instrumentos de democracia directa, como el plebiscito, referéndum, iniciativa popular. Por sus propias características, tales modalidades son inherentes a personas físicas, siendo un disparate extenderlas a personas jurídicas^[2].

¿Quién financia la democracia: el pueblo/la ciudadanía o los grupos económicos? Eso es lo que está en juego. Y para el ejercicio de la soberanía popular, es el ciudadano (la persona física) el único constitucionalmente legitimado para ejercitarla. La hora del voto es uno de esos raros momentos -si no el único- en que se produce una perfecta consumación del principio de igualdad, en la que todos los ciudadanos -ricos, pobres, de cualquier raza, opción sexual, credo – son formal y materialmente iguales entre sí. Son formalmente iguales porque la Constitución Nacional y la Ley de Ciudadanía Argentina (Ley 26.774) otorgan el derecho de voto a todos los mayores de 16 años, incluso a los analfabetos. Y son materialmente iguales entre sí porque el voto de cada cual tiene el mismo el mismo valor. El Artículo 37 de la CN, en concordancia con los Tratados Internacionales de Derechos Humanos^[3], consagran los derechos políticos de los ciudadanos y ellos no se destinan a la persona jurídica: ésta no puede votar, no puede ser votada y, si pudiera votar, el voto no tendría el mismo valor, formal y material, para todas.

“La esencia de (la) ‘democracia constitucional’, reside precisamente en el conjunto de límites impuestos por las constituciones a todo poder, que postula en consecuencia una concepción de la democracia como sistema frágil y complejo de separación y equilibrio de poderes, de límites de forma y sustancia a su ejercicio, de garantías de los derechos fundamentales, de técnicas de control y reparación contra sus violaciones …” FERRAJOLI, Luigi, La Democracia Constitucional.

No hay, por lo tanto, principio constitucional que justifique la participación de las personas jurídicas en el proceso electoral brasileño, en cualquier fase o forma, ya que no pueden ejercer la soberanía por el voto directo y secreto. En efecto, la financiación electoral debe tener relación con los actores sociales que participan en los comicios: los electores, los partidos políticos y los candidatos. Es innegable que las personas jurídicas desempeñan un papel en la sociedad, pero no son -y no pueden ser – actores del proceso electoral. Si las personas jurídicas no participan en el proceso democrático, porque no gozan de ciudadanía, admitir que puedan financiar el proceso electoral es violar uno de los fundamentos del Estado democrático de Derecho, es decir, el de la soberanía popular.

Las personas jurídicas no tienen una ideología política. Si bien las personas jurídicas están constituidas por individuos, son entes completamente distintos de las personas que las constituyen es por ello que no pueden adoptar una ideología política. Ellas buscan, en verdad, atender intereses eminentemente económicos. La razón de la existencia de empresas privadas es la obtención del lucro.

Del vertiginoso aumento de costos de campaña no se sigue una modernización y democratización del proceso político. En rigor, esos elevados costos tienen una justificación pragmática: los candidatos que gastan mayores recursos, poseen mayores chances electorales. Este escenario se agrava cuando se advierte que las personas jurídicas son las podrían financiar costosas campañas electorales.

“(…) respecto al tema más específico de los gastos de campaña, es notable que los montos destinados a este fin se han multiplicado en los últimos años y, aunque la relación dinero-éxito electoral no es lineal (..) es evidente que sin grandes cantidades de dinero, muy superiores a los que otorga el Estado en forma abierta a las diferentes fuerzas, no es posible afrontar una campaña en condiciones competitivas. Este aumento de los gastos resulta por lo general de fuentes que poco tienen que ver con una mayor participación de la sociedad en las campañas, sino que surge del uso ilícito de recursos estatales y de aportes, en general también irregulares, no declarados de grupos económicos”. Debate Financiamiento de las Campañas Políticas, revista jurídica de la Universidad de Palermo. Año 12, número 1. Octubre 2011.^[4]

El poder económico no debe condicionar el ejercicio del poder político. Un principio básico, en la configuración del estado moderno, es que el cargo público no es propiedad de quien lo ejerce (Principio de impersonalidad). “El principio de impersonalidad establece el deber de imparcialidad en la defensa de los intereses públicos, impidiendo discriminaciones y privilegios indebidamente dispensados a los particulares en el ejercicio de la función administrativa (…) Los cargos públicos no están para cumplir beneficios privados sino para garantizar el bien público de la colectividad.”^[5]

¿Hay algún principio constitucional contrapuesto que autorice financiamientos empresariales? ¿El de la libertad de expresión? No. Aunque no se niegue su carácter sustantivo, el principio de la libertad de expresión, en el aspecto político, asume una dimensión instrumental y accesoria. Su propósito es estimular la ampliación del debate público, de manera que los individuos tomen contacto con diferentes plataformas y proyectos políticos.

El financiamiento privado, antes de reflejar preferencias políticas, denotan un acto estratégico de las empresas privadas, en la búsqueda de estrechar sus relaciones con el poder político, en pactos muchas veces desprovistos de espíritu republicano.

“Hay mucho escrito sobre porqué tiene problemas el financiamiento privado. Entre ellos, bastante básicos, por ejemplo, el ciudadano lógicamente le otorga plata para financiar su campaña al candidato que más le gusta. Si se trata de un empresario que cuidar, como suelen decir los empresarios, la “seguridad jurídica”, y esta se encuentra asegurada generalmente por los partidos pro-mercado, el dinero fluye fácilmente hacia estos y en contra de otros más vinculados a lógicas socialdemócratas, tendientes a una mayor participación del Estado en la economía y de una mayor regulación. Es el ejemplo más obvio, en términos teóricos, de problemas vinculados al financiamiento privado. En la práctica, el funcionamiento real de estos sistemas es mucho peor”.  Debate Financiamiento de las Campañas Políticas, revista jurídica de la Universidad de Palermo. Año 12, número 1. Octubre 2011^[6].

Una excesiva penetración del poder económico en los procesos políticos compromete ese estado ideal de cosas, en la medida en que el financiamiento empresarial tiende a privilegiar a algunos pocos candidatos en detrimento de los demás. Así, queda dañada la relativa igualdad que debe imperar entre los contendientes.

El permiso concedido a las empresas de contribuir al financiamiento de las campañas electorales y de los partidos es manifiestamente inconstitucional por ejercer una influencia nefasta y perniciosa en el resultado de los comicios, y compromete la normalidad y la legitimidad del proceso electoral, así como compromete seriamente la independencia de los representantes.

Según reconoció la propia Cámara Nacional Electoral en el plenario de comisiones, el financiamiento exclusivamente estatal beneficiaba la equidad de los partidos y romper con este principio atenta contra la competencia electoral y con las bases mismas de la democracia. Avanzar en este camino significaría ir a contramano de las reformas producidas en los últimos años en otros países: Brasil, Chile, Uruguay, España, entre otros.

En el caso Brasil, debemos tener presente que el Superior Tribunal Federal emitió en septiembre de 2015, en pleno escándalo del Lava Jato, un fallo calificado de histórico^[7], declarando inconstitucionales los aportes empresariales para las campañas electorales. En el mismo año 2015, una serie de Diputados, entre ellos Eduardo Cunha, impulsó una nueva ley de financiamiento que buscaba legalizar los aportes de empresas. Rápidamente, la presidenta de ese momento, Dilma Roussef, vetó varios artículos de la nueva ley, siguiendo los lineamientos del Supremo Tribunal Federal. Hasta la actualidad, los aportes de empresas para campañas electorales están prohibidos. En el fallo se advierte que no basta con prohibir la financiación de empresas: “Es necesario también abaratar el costo de las elecciones, porque si no se va a cerrar un grifo, el del financiamiento empresarial, pero se va a fomentar la corrupción. Es casi intuitivo que así sucederá, pero eso no modifica nuestro papel de decir: lo que es incorrecto es incorrecto”[8].

En el caso de Uruguay, debemos tener presente que su que ninguna persona jurídica o empresa pueda realizar aportes para financiar partidos políticos[9]. La Ley 18.485 de ese país sólo permite aportes de personas físicas[10]. En la República de Chile se modificó recientemente el financiamiento electoral a través de la ley 20.900 y sólo se permite el aporte de “las personas naturales que hayan cumplido 18 años de edad; personas naturales de nacionalidad chilena que residan en el extranjero; personas de nacionalidad chilena o nacionalidad extranjera, habilitados legalmente para ejercer en Chile el derecho a sufragio y los distintos partidos políticos”. En cambio, no podrán aportar a una candidatura las personas naturales que tengan nacionalidad extranjera y residan en el extranjero; personas jurídicas de derecho público o privado y los mismos consejeros del Servel y sus funcionarios directivos[11].

^[1] (DWORKIN. Ronald. “The Devastating Decision”. In: The New York Tomes Review of Books, 25.02.2010

^[2] http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=10329542. ADI 4650 / DF. Pag. 49.

^[3] Arts. 15, 16, 24, 25, 29, 32.2 CADH, 21 DUDH, 25 PIDCP, 20 DADDH.

^[4] https://www.palermo.edu/derecho/revista_juridica/pub-12/12Juridica07.pdf

^[5] Principio de Impersonalidad en El Derecho Administrativo – Autor José María Pacori Cari. Publicado en La Gaceta Jurídica, La Paz, martes 14 de agosto de 2018.

^[6] https://www.palermo.edu/derecho/revista_juridica/pub-12/12Juridica07.pdf

^[7] http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=10329542

[8] http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=10329542

[9] https://www.elpais.com.uy/informacion/empresas-podran-aportar-partidos.html

[10] https://parlamento.gub.uy/documentosyleyes/leyes/ley/18485?width=800&height=600&hl=en_US1&iframe=true&rel=nofollow

[11] https://www.emol.com/noticias/Nacional/2017/05/25/859838/Financiamiento-a-campanas-electorales-Quienes-pueden-aportar-y-como-opera-el-sistema.html