Informe N° 14 “Organigrama y estructura del Estado: Configuración y transformaciones en el cambio de ciclo”, Diciembre de 2018

Interesa en este apartado exponer algunos de los cambios en el organigrama del Estado a los que se asiste entre diciembre de 2015 y noviembre de 2018, sus características e implicancias.
En primer lugar, en la Tabla 1 se observa que el gobierno entrante en diciembre de 2015 incrementó la cantidad de ministerios de 16 a 21 en su primer año de mandato, manteniéndose esta estructura ministerial con modificaciones estructurales menores hasta septiembre de 2019, cuando a través del decreto 801/2018 se reduce la cantidad de carteras a la mitad.
Si bien en la estructura ministerial no se observan numerosas modificaciones desde los primeros cambios realizados por la nueva coalición de gobierno hasta septiembre de 2018, se verifica en este nivel un manejo errático del comportamiento administrativo (Etchemendy, 2018) que tendrá su correlato en el conjunto de la estructura jerárquica del Estado (Ministerios-Secretarías-Subsecretarías). Algunos ejemplos a nivel ministerial son la creación del Ministerio de Comunicaciones y su disolución un año y medio después; la reconversión del Ministerio de Educación en Ministerio de Educación y Deportes y la vuelta atrás en esta propuesta; el desdoblamiento del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas en dos Ministerios – Finanzas y Hacienda-, y la posterior reunificación en el Ministerio de Hacienda. El mismo comportamiento errático se observa en los niveles de secretarías y subsecretarías, con cambios de corto plazo y movimientos constantes entre carteras, y sobre todo con un primer momento de incremento significativo de la cantidad de secretarías y subsecretarías durante el primer año de gobierno, que luego se revierte notablemente a inicios de 2018.
Tabla 1: Detalle de la evolución de los Ministerios entre 2015 y 2018
12-2015
11-2016
03-2018
09-2018
CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN PRODUCTIVA
CULTURA
CULTURA
DEFENSA
CULTURA
DEFENSA
DEFENSA
SALUD Y DESARROLLO SOCIAL
DEFENSA
DESARROLLO SOCIAL
DESARROLLO SOCIAL
HACIENDA
DESARROLLO SOCIAL
HACIENDA
HACIENDA
JUSTICIA Y DDHH
ECONOMÍA Y FINANZAS PÚBLICAS
FINANZAS
FINANZAS
RELACIONES EXTERIORES Y CULTO
EDUCACIÓN
EDUCACIÓN Y DEPORTES
EDUCACIÓN
PRODUCCÓN Y TRABAJO
INDUSTRIA
AGROINDUSTRIA
AGROINDUSTRIA
SEGURIDAD
JUSTICIA Y DDHH
JUSTICIA Y DDHH
JUSTICIA Y DDHH
TRANSPORTE
RELACIONES EXTERIORES Y CULTO
SALUD
SALUD
TURISMO
SEGURIDAD
SEGURIDAD
SEGURIDAD
TRANSPORTE
TRANSPORTE
AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE
AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE
COMUNICACIONES
PRODUCCIÓN
PRODUCCIÓN
ENERGÍA Y MINERÍA
ENERGÍA Y MINERÍA
MODERNIZACIÓN
MODERNIZACIÓN
Fuente: elaboración propia en base a las Memorias del Estado de la Nación y decretos modificatorios de la Ley de Ministerios
El decreto 174/2018 de marzo de 2018 en lo que respecta al nivel de subsecretaría, y el decreto de septiembre de 2018 a nivel ministerial implican una profundización de esta modalidad de comportamiento, no ya a través de cambios específicos sino partiendo de una reestructuración general y radical del organigrama del Estado respecto del planteo del gobierno en los años anteriores, reduciendo en casi un 40% la cantidad de subsecretarías, y a la mitad el número de ministerios, tal como se observa en el Gráfico 1. Estas modificaciones implican: la unificación de los Ministerios de Educación, Cultura y Ciencia y Tecnología en un único Ministerio, adquiriendo cada cartera el nivel de Secretarías Generales; lo anterior sucede también con Salud y Desarrollo Social, y con Producción y Trabajo. Las carteras asociadas a las principales funciones de un Estado que intervenga en el bienestar, el desarrollo, y que se proponga garantizar el cumplimiento de derechos, pierden lugar en la estructura ministerial y pasan a adquirir nivel de Secretarías. Cabe destacar en este punto que la Ley de Presupuesto 2019 impone también una caída de los recursos destinadas a las mismas, principalmente en lo que respecta a las áreas de salud y educación (UNDAV, 2018) y por lo tanto una pérdida real de la posibilidad de las mismas para desarrollar políticas públicas en ese contexto.
Gráfico 1: Evolución de la estructura jerárquica de la administración central entre 2015 y 2018 (incluye Presidencia y Jefatura de Gabinete)
Fuente: elaboración propia en base a las Memorias del Estado de la Nación y decretos modificatorios de la Ley de Ministerios
Otro factor significativo que surge de observar la evolución en la configuración del Estado es la evidente ampliación de la estructructura jerárquica que lleva adelante el gobierno en sus inicios. Durante los primeros dos años de gobierno de la alianza Cambiemos se asiste a un aumento cuantitativo de la cantidad de Ministerios, Secretarías y Subsecretarías, es decir, a un incremento de la estructura jerárquica del organigrama del Estado respecto del ciclo político anterior, tal como se observa en los gráficos 2, 3 y 4 . La ampliación del organigrama del Estado podría concebirse en principio como una política contraria al modelo neoliberal que representa el actual gobierno, asociado a una propuesta de achicamiento del Estado y a un difundido discurso sobre la necesidad de reducción del déficit fiscal como una de las principales problemáticas de la economía argentina. Sin embargo, esta ampliación de la estructura jerárquica encuentra compatibilidad con el proyecto actual cuando se analizan los perfiles de los funcionarios que ocuparon estos cargos, evidenciando la estructuración de un gobierno de CEOS con importante participación de los empresarios en el organigrama del Estado (Canelo y Castellani, 2016).
La reestructuración inicial del organigrama implicó entonces dos grandes procesos. En primer lugar, un crecimiento de la estructura jerárquica, y por lo tanto de los puestos con mayores salarios del organigrama estatal. En contrapartida, este proceso estuvo acompañado y coexistió con miles de despidos de empleados estatales que impactaron directamente sobre las capacidades del Estado para desplegar políticas públicas, sobre todo en aquellas áreas vinculadas a lo social, a políticas de redistribución y a aquellas prioritarias para el desarrollo.
Gráfico 2: Evolución de la cantidad de Ministerios entre 2015 y 2018
Fuente: elaboración propia en base a las Memorias del Estado de la Nación y decretos modificatorios de la Ley de Ministerios
Gráfico 3: Evolución de la cantidad de Secretarías entre 2015 y 2018
Fuente: elaboración propia en base a las Memorias del Estado de la Nación y decretos modificatorios de la Ley de Ministerios
Gráfico 4: Evolución de la cantidad de Subsecretarías entre 2015 y 2018
Fuente: elaboración propia en base a las Memorias del Estado de la Nación y decretos modificatorios de la Ley de Ministerios
Por su parte, esta estructura jerárquica se ve disminuida posteriormente en tamaño. En un primer momento, a raíz de las modificaciones realizadas al organigrama del Estado en marzo de 2018, en un contexto de creciente crisis económica del gobierno en que ya se empezaba a vislumbrar la apertura de las negociaciones con el Fondo Monetario Internacional. Aun así, estas modificaciones dejan los niveles de Ministerios y Secretarías sin mayores cambios, significando un primer ajuste importante al nivel de las Subsecretarías.
Las modificaciones más profundas en el organigrama se visualizan a partir del decreto de septiembre de 2018, en que el ejecutivo reduce a la mitad la cantidad de ministerios, eliminando carteras estratégicas y quitándoles jerarquía a través de su transformación en secretarías. Sin embargo, estos cambios abruptos a nivel ministerial no tuvieron como correlato un ajuste profundo del tamaño de la estructura a nivel de las secretarías y subsecretarías, ya reducidas en el mes de marzo, tal como se observa en los Gráficos 2,3 y 4.
En la Tabla 2, por su parte, se puede observar la evolución de la estructura de secretarías y subsecretarías entre diciembre de 2015 y noviembre de 2018, comparando cada modificación con el estado de situación del período inmediato anterior. También ahí se observa respecto de los cambios introducidos en el decreto 801/2018 una continuidad en el número de dependencias, cuyo aumento en algunos Ministerios se debe fundamentalmente a la incorporación de los ex Ministerios como nuevas Secretarías Generales, y el movimiento de algunas secretarías y subsecretarías entre carteras.
Tabla 2: Variación de la sumatoria de secretarías y subsecretarías por Ministerio, para cada período analizado
Δ 12/2015 – 11/2016
Δ 11/2016 – 03/2018
Δ 03/2018 – 11/2018
Fuente: elaboración propia en base a las Memorias del Estado de la Nación y decretos modificatorios de la Ley de Ministerios
Tabla 3: Variación de la sumatoria de secretarías y subsecretarías por Ministerio en 2018, para los Ministerios “unificados”
* Se compara con sumatoria de secretarías y subsecretarías del Ministerio de Salud y de Desarrollo Social en el período anterior
* Se compara con sumatoria de secretarías y subsecretarías del Ministerio de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología en el período anterior
* Se compara con sumatoria de secretarías y subsecretarías del Ministerio de Producción, Trabajo y Agroindustria en el período anterior
Fuente: elaboración propia en base a las Memorias del Estado de la Nación y decretos modificatorios de la Ley de Ministerios
Los decretos 147 y 801 del 2018 se complementan así, para los distintos niveles, en las transformaciones a las que asiste el organigrama estatal durante el último año. Pero aun cuando ya en marzo era posible identificar un cambio de rumbo en este sentido, es el decreto 801 de septiembre en el que se evidencia en lo concreto el impacto funcional de esta profunda reestructuración del organigrama, el impacto directo de estos cambios en las capacidades del Estado de implementar políticas públicas en áreas estratégicas, y el sistema de jerarquías del proyecto dominante.
Las profundas transformaciones en el organigrama del Estado llevadas a cabo en 2018 en el contexto de los requerimientos de reducción del gasto público y del déficit fiscal impuestos por el FMI como metas de cumplimiento asociadas de la deuda contraída por Argentina han sido expresión de la orientación del proyecto económico, político y social dominante, degradando la importancia de áreas estratégicas del Estado de bienestar como la salud, la ciencia y la tecnología, acompañando a la vez esta pérdida de jerarquía con una quita mayor de recursos a través del ajuste en la asignación de partidas establecidas por el Presupuesto 2019 aprobado en el Congreso de la Nación.
Las transformaciones en el organigrama entre diciembre de 2015 y la actualidad dan cuenta así de un cambio en la orientación y en las prioridades del modelo económico y social imperante en Argentina, en las posibilidades – y el objetivo- del Estado de desplegar políticas públicas que amplíen y garanticen derechos.
Expresiones del proyecto dominante en la estructura estatal
El triunfo electoral en diciembre de 2015 del proyecto neoliberal en Argentina implicaba en ese entonces dos posibles cursos de acción. El primero, la posibilidad de la alianza Cambiemos para avanzar rápidamente en la implementación de su proyecto político, económico y social. El segundo, la necesidad de implementar cambios graduales que le permitieran avanzar en sustentación y legitimación.
Si bien las políticas llevadas adelante combinaron según el caso elementos de ambas orientaciones, lo que primó en los inicios del gobierno fue un gradualismo en la implementación del nuevo modelo, determinado en parte por un importante componente de movilización social que logró constituirse como un freno, por lo menos temporal, de variados intentos de avance del gobierno sobre derechos económicos, sociales y culturales adquiridos.
Este período de gradualismo coincidió con la primera ampliación de la estructura jerárquica del organigrama desarrollada en el apartado anterior, pero también con una política de reducción del empleo estatal, de vaciamiento presupuestario de políticas y programas sociales, de devaluación, pérdida del salario real, reducción de retenciones a las exportaciones. En síntesis, un gradualismo que implicó de todos modos una etapa de transferencia de capital desde el Estado y los sectores populares hacia los grandes grupos económicos (Hagman, Harracá y Wahren, 2016). El organigrama del Estado reflejó sin duda el sentido de esta transferencia, con un discurso de reducción del déficit fiscal, un ajuste del empleo estatal, un vaciamiento de políticas públicas de redistribución, pero a la vez con un crecimiento de la estructura jerárquica del Estado, de los cargos de mayores salarios, donde se posicionaron los funcionarios del sector empresario.
El triunfo del oficialismo en las elecciones de medio término de 2017 y su victoria en la sanción de la reforma previsional en diciembre de 2017, implicaron una posibilidad concreta de acelerar y profundizar sus políticas, a través de la sanción de paquetes de leyes y megadecretos, el avance sobre la reforma fiscal, entre otras medidas. En ese contexto, fundamentado por la necesidad de reducir el déficit fiscal y de un Estado más “austero”, vuelve a sufrir ajustes el organigrama estatal. A los nuevos despidos, el congelamiento salarial, la desestructuración de áreas de política social, se sumó el recorte en la cantidad de cargos de la estructura jerárquica, principalmente, como se mencionó, al nivel de las subsecretarías, aunque esta modificación del organigrama en sus niveles más altos no implicó necesariamente despidos sino una baja en la categoría, cuya pérdida salarial fue compensada en gran medida con unidades retributivas.
Las corridas cambiarias iniciadas en abril del 2018 llevaron a una creciente crisis de la política económica del gobierno, que acompañado de una crisis política al interior del bloque dominante va a significar un cambio en la orientación, sobre todo en lo económico, con el pasaje del gradualismo antes descrito hacia la profundización de las políticas asociadas al proyecto neoliberal. En este contexto de fuerte devaluación, las negociaciones con el FMI y el acuerdo firmado con la Argentina implicó la necesidad de profundizar en un ajuste fiscal impuesto por el acuerdo como condición para el otorgamiento del crédito y metas asociadas a una concepción de achicamiento aún mayor del Estado, sobre todo en lo relativo a las prestaciones sociales y económicas.
En esta nueva etapa de profundización del proyecto del gobierno -concordante con los intereses del organismo de crédito internacional -, la búsqueda del gobierno de alcanzar las metas asociadas al segundo desembolso del Fondo concuerda con las profundas transformaciones en el organigrama del estado realizado a partir de septiembre de 2018, en la que se produce el recorte de los ministerios a la mitad, pasando las funciones estratégicas de todo Estado de bienestar al nivel de secretarías. El proyecto neoliberal, como propuesta política, estructura así el organigrama del Estado, quitándole capacidad de acción, de implementación de política pública orientada a garantizar los derechos económicos y sociales fundamentales, bajo la fundamentación de la reducción del déficit fiscal como una de las principales problemáticas a atender.
Los primeros anuncios y discursos del nuevo gobierno acerca de las características del Estado “heredado” del gobierno anterior, las primeras medidas asumidas sobre el organigrama del Estado y el inicio de centenares de despidos en el sector público, generaron entonces numerosos debates: ¿tenía Argentina un Estado “muy grande”?, ¿el problema fundamental era el “excesivo” gasto público?
En ese momento predominaron dos discursos principales. El oficialismo ponía de relieve el déficit fiscal y el gasto público desproporcionado en función del tamaño de la economía argentina como uno de los problemas fundamentales que debía ser abordado por el gobierno entrante, con un fuerte cuestionamiento al incremento del empleo público y de la estructura del Estado durante la etapa anterior, injustificado desde su perspectiva. Por su parte, la oposición rechazaba la ola de despidos en el sector público y el cierre o vaciamiento presupuestario de numerosos programas. Sin un discurso unificado, el rechazo se expresaba en distintas variantes: en defensa del empleo; en oposición al neoliberalismo y su concepción del Estado y lo público; en defensa de las políticas públicas de inclusión y desarrollo del período anterior, garantizado en su ejecución por los trabajadores estatales; en la justificación del gasto público en virtud de la función social del Estado y la necesidad de redistribución.
Lo evidente es que el cambio de etapa significó dos proyectos de país diferentes y en pugna. Lo que nos interesa analizar aquí son algunos elementos que aportan a pensar la cuestión del “tamaño del Estado”, y las características de los cambios ocurridos desde diciembre de 2015.
Si nos referimos al “tamaño” del Estado como la relación existente entre el gasto público y el PBI de un país, es importante destacar, en primer lugar, que no es posible hablar de un tamaño de Estado óptimo. El mismo depende directamente de los fines, los objetivos, el nivel de intervención propuesto por el modelo imperante, y las formas que adquiere dicha intervención. A los efectos de la comparación entre países, es necesario contemplar la influencia directa de las funciones que tiene a cargo dicho Estado y que constituyen su gasto público -por ejemplo, si tiene a cargo el sistema previsional- y el grado de centralización o descentralización de su estructura, es decir, si lo que se contempla para la medición de la relación gasto público sobre PBI es el Estado nacional, subnacional, o una sumatoria de los distintos niveles, siendo que en este punto la forma de medición del gasto en cada país no es homogénea (Piccolo, Domeniconi, Colombo, 2011).
Según lo antedicho, pierde relevancia el análisis que se basa en el hecho de que en los primeros quince años del nuevo milenio el tamaño del Estado superó el 40% (gasto público/PBI), promedio a su vez de los países de la OCDE. Esto vale tanto para los discursos que tomaron este hecho como fundamento de la necesidad de achicar el Estado en un país como Argentina, con una economía mucho más pequeña que la de los países centrales, como para quienes fundamentaban que resultaba progresiva la construcción de una estructura estatal que imitara la de los países nórdicos y desarrollados.
Lo que resulta relevante a los efectos de un análisis de las modificaciones en el tamaño del Estado es la pregunta acerca de los componentes de dichas variaciones. Si el Estado duplicó su tamaño entre los años noventa y el 2015, es preciso señalar que uno de los componentes principales de ese incremento del gasto público sobre el PBI – medido sobre la administración pública central – responde a la nacionalización del sistema previsional y, fundamentalmente, a la moratoria lanzada en 2005 en el marco del “Plan de Inclusión Previsional”, que implicó un incremento exponencial de la carga del sistema previsional sobre el gasto público del Estado Argentino. A su vez, la caída de algunos puntos porcentuales en el tamaño del Estado entre el 2015 y el 2018, tiene como principal componente la caída en los servicios económicos, directamente asociada a la pérdida de participación del componente energético en el gasto, como resultado de la quita de subsidios.
Estas modificaciones expresan la vinculación existente entre el tamaño del Estado y el modelo de Estado vigente en cada período histórico. El paso de un modelo neoliberal de Estado mínimo bajo los lineamientos del consenso de Washington en los años noventa a un Estado con un modelo neodesarrollista o de “desarrollo con inclusión social” en los inicios del siglo XXI, implicó un mayor peso de la función social, y principalmente de las cargas previsionales, sobre el gasto público, a la vez que la transición hacia un nuevo modelo propio del neoliberalismo tardío (García Delgado y Gradin, 2017), implica nuevas transformaciones tendientes a una menor intervención del Estado y a un achicamiento de los componentes sociales del gasto público, en consonancia con las metas a las que el Estado argentino se ha obligado con el FMI.
Estas transformaciones se verifican a su vez en la estructura y organigrama del propio Estado en la nueva etapa: una política de despidos y reducción del empleo público en combinación con una primer etapa de ampliación de los puestos jerárquicos de de la estructura estatal fuertemente vinculada a la consolidación de un “gobierno de CEOS”, y un reciente y profundo ajuste asociado a los requerimientos de los organismos de crédito internacional, que recae principalmente sobre aquellas estructuras encargadas de garantizar derechos fundamentales
El proyecto político, económico y social del actual gobierno ha influido directamente sobre la estructuración del organigrama del Estado bajo una lógica neoliberal. El organigrama dispuesto, y las sucesivas modificaciones que ha sufrido el mismo, expresan adicionalmente un comportamiento cambiante en su rumbo. Sin embargo, estos sucesivos cambios presentan algunas constantes, principalmente la prioridad otorgada a la estructura jerárquica en coexistencia con el ajuste de esas mismas estructuras en lo que refiere a los niveles más bajos y a las políticas públicas implementadas por las mismas.
La consecuencia del organigrama propuesto en cada momento ha sido una pérdida de las capacidades estatales, constituyendo un Estado con una capacidad cada vez menor para accionar en la implementación de políticas públicas tendientes a garantizar el cumplimiento de los derechos económicos, sociales y culturales.
Diciembre de 2018
UNDAV (2018). Presupuesto Nacional 2019. Informe del Observatorio de Políticas Públicas de la Universidad Nacional de Avellaneda. Disponible en: http://undav.edu.ar/general/recursos/adjuntos/22181.pdf
Etchemendy, S. (2018) El asalto a las capacidades estatales PRO: el desmaneje administrativo contra el Estado de Bienestar y el desarrollo. Disponible en: https://artepolitica.com/articulos/el-asalto-a-las-capacidades-estatales-pro-el-desmanejo-administrativo-contra-el-estado-de-bienestar-y-el-desarrollo/
Canelo,P. y Castellani, A. (2016) Empresarios en el Estado. Radiografía del gabinete nacional actual. Disponible en: http://noticias.unsam.edu.ar/wp-content/uploads/2016/12/Empresarios-en-el-Estado.pdf
Hagman,I., Harracá, M. y Wahren,P. (2016). Transfiriendo al capital. Transferencia de ingresos al sector empresario. Diciembre 2015-Abril 2016. Disponible en:
García Delgado, D. y Gradin, A. (2017). El neoliberalismo tardío. Entre la hegemonía y la inviabilidad. El cambio de ciclo en la Argentina. Disponible en: http://flacso.org.ar/wp-content/uploads/2017/07/El-Neoliberalismo-tardio-Teoria-y-Praxis.pdf
Piccolo,C., Domeniconi,C. y Colombo C. (2011). Nota técnica nº51 correspondiente al informe económico nº77 del Ministerio del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Comparación internacional del gasto público. Disponible en: https://www.economia.gob.ar/peconomica/informe/notas_tecnicas/51%20NT%20Finanzas%20Publicas.pdf
Normativa
Decreto 801/2018 del P.E.N. Disponible en: https://www.argentina.gob.ar/normativa/decreto-801-2018-314078/texto
Decreto 802/2018 del P.E.N. Disponible en: http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/310000-314999/314080/norma.htm
Decreto 174/2018 del P.E.N. Disponible en: https://www.argentina.gob.ar/normativa/decreto-174-2018-307419/actualizacion
Decreto 958/2018 del P.E.N. Disponible en: https://www.argentina.gob.ar/normativa/decreto-958-2018-315725/texto
Decreto 1145/2016 del P.E.N. Disponible en: http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/265000-269999/267237/norma.htm
Memorias detalladas del Estado Nación. Disponibles en: https://www.argentina.gob.ar/jefatura/memoria-de-la-nacion