Aclaración inicial: Una síntesis del presente artículo fue publicada en LetraP. El propósito es examinar el nuevo Decreto 1340/16 sobre “comunicaciones convergentes” del presidente Mauricio Macri que afecta al sector de telecomunicaciones, audiovisual de pago y conexión a Internet, que es aludido como “infocomunicacional” en las siguientes líneas. Como toda decisión política, el decreto no nace en el vacío. Como referencias previas, entonces, se recomienda la lectura de “Recalculando” referido al balance de la implementación de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, de este otro, “Restauración”, centrado en los primeros y medulares decretos de Macri al inicio de su presidencia, y de este más reciente, “Una brújula para las comunicaciones”, que evalúa el primer año de gestión de Macri en comunicaciones.
Hubo que esperar al último día hábil de 2016 para que el presidente Mauricio Macri firmara el Decreto 1340/16 varias veces anunciado como inminente entre octubre y diciembre por su ministro de Comunicaciones, Oscar Aguad. Este decreto pretende corregir aspectos centrales de la regulación dispuesta hace exactamente un año por el Decreto de Necesidad y Urgencia (DNUs) 267/15 con el que el entonces flamante jefe de Estado desguazó artículos cardinales las leyes de Servicios de Comunicación Audiovisual 26522 aprobada por el Congreso en 2009 y de Telecomunicaciones y TIC 27078 sancionada en 2014.
Con el Decreto 1340/16 los gigantes del sector de las comunicaciones, comenzando por Telefónica y el Grupo Clarín, mejoran sensiblemente sus condiciones para acceder y explotar recursos públicos (como el espectro radioeléctrico) y así maximizar beneficios. Sus accionistas y gerentes tuvieron un fin de año auspicioso aunque son conscientes de que el problema de fondo, que el decreto no resuelve sino que posterga con la estrategia de fugar hacia adelante, es que en el mercado argentino la expansión de Telefónica tiene como límite preciso el Grupo Clarín (en audiovisual de pago y banda ancha) y viceversa (en telecomunicaciones fijas y móviles). En verdad, esta fuga hacia adelante está inspirada en el pasado, cuando Telefónica y el Grupo Clarín regían sus segmentos con tensiones de baja intensidad.
Aquel pasado que Macri busca restaurar permitió cierto statu quo hasta 2008, cuando la ruptura entre el kirchnerismo y Clarín detonó el ordenamiento normativo del sector. La restauración al momento regulatorio de 2008 es una operación delicada que el macrismo ensaya con el Decreto 1340/16 (como antes intentó y falló con el DNU 267/15) a pesar de que hoy resulta doblemente imposible la convivencia armónica entre Telefónica y el Grupo Clarín: en primer lugar, porque las tecnologías evolucionaron y cada vez hay menos obstáculos técnicos para que ambos pretendan actuar en el segmento donde el otro es dominante; en segundo lugar, porque emergen nuevos actores de escala global (como Netflix o Whatsapp) que son heréticos con respecto a las regulaciones y a las escarapelas de naciones semiperiféricas.
El vocabulario oficial sobre los nuevos cambios se nutre de una combinación aleatoria de categorías como “competencia”, “convergencia”, “mercado” e “inversiones”, que precipitarían en forma de lluvia a partir del ambiente habilitado con el nuevo decreto. La ceremonia de invocar estos términos para cambiar la estructura del megasector infocomunicacional ya se demostró fallida con el DNU 267/15. La conducción estatal cree que el problema fue la melodía de la danza, y no el recurrir al ritual primitivo, y por eso el Decreto 1340/16 dispone nuevos ritmos para acompañar los bailes con los que prevén seducir a inversores.
Con el eslogan de “convergencia plena” a concretarse dentro de un año (el 1/1/2018) que se traduce en el franqueo para que tres o cuatro operadores puedan “hacer todo”, es decir que los grupos del sector audiovisual pueden prestar servicios de telecomunicaciones e Internet y viceversa, el decreto retoma la filosofía general que -quién diría- inspiró la sanción de la Ley de Telecomunicaciones y TIC en el segundo mandato de Cristina Fernández de Kirchner. No es accidente que el Decreto 1340/16 se declare reglamentario de las leyes audiovisual y de telecomunicaciones, ambas iniciativas kirchneristas, que sin embargo son sinónimo de infamia para el actual oficialismo (de hecho, en sus considerandos, este decreto no se priva de justificar el DNU 267/15 “pues no contemplaba elementos fundamentales de la realidad actual (sic.) de la industria de los medios y las telecomunicaciones”).
De este modo, Telefónica, Telecom y Claro podrán ofrecer tv cable en los grandes centros urbanos a partir de 2018, además de conseguir la postergación de las obligaciones contraídas en la licitación de espectro para 4G realizada a fines de 2014 y el Grupo Clarín blanqueará la controvertida compra de licencias de espectro en 2,5 Ghz. para usarlo en telefonía móvil con su empresa Nextel, vía reatribución de su empleo (“con compensación económica y uso compartido” dice el decreto), y brindará servicios 4G en menos de dos años en las ciudades más rentables. Con lógica de piñata en donde todos los participantes ligan algún caramelo, las telefónicas serían compensadas con bandas de espectro en 2,5 Ghz. Ambos participarán de una prometida licitación para la banda de 3.5 GHz que les permitirá explotar servicios 5G en el futuro.
Como observó Agustín Allende, el decreto obsequia a los operadores que construyan redes de nueva generación el privilegio de protección de la “última milla” (la conexión al hogar, es decir, el bloqueo de la competencia en el eslabón de la comercialización final) por un plazo inédito en el mundo (15 años). Se advierte, pues, una venia para que los grandes se expandan en condiciones más cómodas… para ellos. Este tipo de medidas bloquea en los hechos la posibilidad de competencia en un lapso muy dilatado. En el discurso, competencia y apertura; en los hechos, proteccionismo de los actores industriales dominantes.
En tanto, más sigilosamente, DirecTV (AT&T) como operador audiovisual satelital sincerará la prestación de conexión a Internet, lo que contradice explícitamente el DNU 267/15, con lo que algunas PyMes cableras se frotan las manos pensando en su próxima judicialización.
Té para dos
Hay cierto consenso en la Argentina al calificar al elenco gobernante como filosóficamente liberal. Si se examina el Decreto 1340/16, empero, se advierte que su concepción es antitética a la visión liberal de la competencia. En efecto, la decisión gubernamental valida un modelo de mercado convergente (que en la perspectiva oficial opera como sinónimo de mercado único) en el que pocos operadores que dominan los mercados convocados a converger (telecomunicaciones fijas y móviles, audiovisual de pago y banda ancha a Internet) obtienen mayores privilegios todavía. En la Argentina el libreto liberal fue tan distorsionado (desde hace décadas) que sus voceros refrendan que los actores industriales reclamen competencia donde no están pero la impidan allí donde actúan. La política pública es un paraguas protector.
Cualquier interesado en ingresar al mercado de la convergencia que no opere desde posición de dominio en los segmentos mencionados, vería en el Decreto 1340/16 un candado que tapona la entrada de nuevos competidores. Para Enrique Carrier, “los entrantes no son jugadores nuevos en el país o la industria, sino actores actuales (algunos muy relevantes) buscando ampliar sus servicios”.
Lo que el decreto y sus voceros difunden como “competencia” es el entendimiento tácito por el que Telefónica y el Grupo Clarín ceden márgenes menores del mercado donde ejercen dominio a cambio de comenzar a operar, a escala menor y recíprocamente, allí donde es dominante el otro. Quid pro quo. Por supuesto, ninguno de estos dos conglomerados concretó su anhelo completo con el decreto, pues ello amenazaría severamente al adversario comercial. Telefónica y Claro no lograron autorización para dar tv satelital ni el Grupo Clarín consiguió el trato pleno de entrante –con las reglas asimétricas que corresponderían- en el negocio de la telefonía móvil. Pero, principio de realidad por medio, con el Decreto 1340/16 están bastante mejor que antes.
Lo distintivo de las política de Macri en comunicaciones no es el reiterado fracaso de la regulación estatal como organizadora del mercado y su baja productividad. Los principales actores cultivan décadas de experiencia en sustraerse de la ley cuando la consideran inconveniente a sus intereses. Lo distintivo es la persistencia en cohesionar esos intereses en pugna a partir de la cesión de las variables centrales de la política a sus protagonistas industriales. De este modo, la noticia es un nuevo decreto en comunicaciones en el que las contraprestaciones de interés público derivadas de la mejora obtenida por los principales conglomerados siguen engrosando la columna del “Debe”.
Además, y como el diablo está en los detalles, la probabilidad de que la convergencia sea realidad está supeditada a la pendiente distinción entre los eslabones de la cadena productiva y el señalamiento de sus diferentes obligaciones (licenciatarios con uso de espectro en bandas distintas que demandan explicitar compromisos también disímiles; prestadores de servicio público de telecomunicaciones con explotación de facilidades esenciales; servicios con inversión en redes propias algunas de las cuales pueden ser consideradas facilidades esenciales; servicios y aplicaciones over the top). No todos pueden operar con las mismas reglas dado que el acceso a los recursos para funcionar es totalmente asimétrico, algo que el decreto pretende contemplar preservando durante un plazo extra -que en una demostración de inseguridad jurídica, el Decreto 1340/16 no especifica- a PyMes y cooperativas del asedio de las dominantes en localidades de menos de 80 mil habitantes (donde, por cierto, los principales grupos tampoco han mostrado gran interés). Estos detalles serán tramitados por el ente gubernamental creado por el DNU 267/15, el ENaCom, donde el macrismo cuenta con mayoría absoluta.
La Argentina se distingue de otros países por poseer un dinámico núcleo de operadores pequeños, medianos y cooperativos que operan en los segmentos audiovisual, de telecomunicaciones e Internet al cubrir necesidades de comunicación en grandes extensiones del país donde los gigantes infocomunicacionales casi no intervienen. Este núcleo es dinámico porque es más intensivo en el empleo de trabajadores, porque genera externalidades positivas en términos económicos y sociales, porque crea contenidos locales y porque atiende allí donde hay comunidad. Este sector no incidió en el nuevo decreto y su atención aparece descuidada por las políticas estatales.
El eslabón perdido: la concentración
Mientras recita el mantra de la competencia, la plana mayor del gobierno niega que los distintos segmentos infocomunicacionales estén concentrados, toda vez que admitirlo sería incompatible con haber eliminado prácticamente todos los topes a la concentración, como estrategia competitiva, dispuestos por las leyes 26522/09 y 27028/14. Sin embargo, la “convergencia plena” a la que conduciría el Decreto 1340/16 tiene como protagonistas a tres o cuatro gigantes y, en un segundo nivel de importancia, a un estamento disperso de empresas pequeñas y medianas, cooperativas y entes públicos. El nivel de concentración infocomunicacional excesiva se aprecia en las siguientes tablas, que presentan datos de principios de 2016:
Operadores
Abonados
%
Operadores
Abonados
%
Cablevisión
3.398.500
39%
Cablevisión
2.008.778
28%
DirecTV
2.663.000
30%
Telefónica
1.878.720
27%
Telecentro
550.000
6%
Telecom
1.813.770
26%
Supercanal
580.000
7%
Otros*
1.405.063
18%
Otros*
1.361.162
19%
Total
8.809.463
100%
Total
7.062.430
100%
Telefonía fija
Telefonía móvil
Operadores
Abonados
%
Operadores
Abonados
%
Telefónica
4.635.200
45%
Claro
21.427.000
34%
Telecom
4.044.430
39%
Telefónica
20.389.200
32%
Claro
279.310
3%
Telecom
19.656.000
31%
Telecentro
189.970
2%
Nextel
1.536.400
2%
Otros*
1.130.599
11%
Otros*
31.000
0,0%
Total
10.297.330
100%
Total
63.039.600
100%
Dos de los sectores (telefonía móvil y banda ancha fija) se reparten en tres tercios, en tanto la telefonía fija es un duopolio y la tv paga cuenta con dos grandes operadores y un conjunto más diverso de pequeños y medianos.
Para el Decreto 1340/16 la “competencia convergente” consiste en que los conglomerados que ocupan los tres primeros renglones en algunas de las tablas anteriores estén, dentro de dos años, presentes en todas ellas (hoy, por ejemplo, Telefónica no aparece en TV Paga y Cablevisión es marginal en Telefonía Móvil).
Así, pues, la política apunta a que los operadores que ocupan las posiciones de privilegio en las tablas precedentes refuercen y expandan su dominio, sin considerar la resistencia directa e indirecta que supone el resto de operadores existentes. El actor identificado en las tablas como Otros* registra la mencionada peculiaridad de Argentina, cuyo sector infocomunicacional cuenta con un conjunto de agentes PyMes y cooperativos, que asisten al dictado de estas nuevas reglas con lógica incertidumbre.
La piñata
El parto de este nuevo decreto y la seguidilla de operaciones que en defensa de sus intereses corporativos realizaron los gigantes de las comunicaciones en Argentina, Telefónica y el Grupo Clarín, es propio de una comedia de enredos donde quedan expuestos al sol los trapos de tirios y troyanos. Pero más allá del registro costumbrista de la escena de negocios local, la elaboración del nuevo decreto expresa el reconocimiento, por parte del gobierno, del fracaso de sus decisiones previas.
La fragilidad regulatoria por parte de una dirigencia que promete reglas claras, seguridad jurídica y estabilidad vuelve a crujir ante nuevas reglas de juego diseñadas a la medida de necesidades e intereses privados tan coyunturales como específicos. La duda razonable es si acaso este decreto no será también modificado ante el siguiente cambio de coyuntura.
La batería de regulaciones impuesta a inicios de la administración Macri con sus adornos retóricos sobre el advenimiento de nueva fase de modernidad convergente que prescribía la acción resuelta e inmediata por parte del Poder Ejecutivo a espaldas de consensos sociales y políticos, no sólo no movió el amperímetro del mercado de las comunicaciones sino que agravó su estancamiento, recrudeció la escalada de conflicto entre Telefónica y el Grupo Clarín, profundizó la concentración del sector y le facilitó excusas a los principales operadores para dilatar, una vez más, las obligaciones de mejoras en las redes con la excepción de los grandes centros urbanos. Las estadísticas sobre inversiones en telecomunicaciones del ente gubernamental ENaCom son elocuentes al respecto y muestran la regresión en términos comparativos con los años anteriores. Para el vocero de uno de los conglomerados del sector, “en lo estructural, el año termina como empezó, no pasó nada trascendente”.
Si la hipótesis de Macri y sus colaboradores fue que la ejecutividad –entendida como contracara de la deliberación parlamentaria establecida por la Constitución para regular estos temas- provocaría una lluvia de inversiones en comunicaciones, los resultados de 2016 la refutan. Ligero de reflejos, el gobierno reemplazó la inexistente lluvia de inversiones por una lluvia de decretos.
En su primer año de gestión el contenido de los decretos y resoluciones de Macri fue cambiando pero el dogma en el que están basados continúa inalterable. La consigna del gobierno fue y es agregar competencia sin reconocer que los mercados infocomunicacionales están tabicados y excesivamente concentrados. Al negar la concentración, pretende que los grupos dominantes en cada segmento cedan posiciones a potenciales competidores que están presentes, con posición de dominio, en los mercados donde ellos precisan expandirse para ampliar su control convergente. Esta es la trastienda del conflicto entre Telefónica y el Grupo Clarín.
Por cierto que la concentración no es la única variable que condiciona el comportamiento del sistema infocomunicacional argentino, y de hecho interactúa con otras variables significativas (la dispersión territorial, la centralización geográfica en pocas grandes urbes, el gasto per cápita en comunicaciones, la estructura del sector, la capilaridad de la televisión de pago, entre ellas). Pero al desestimar su importancia, el gobierno yerra en el diagnóstico general y sus políticas confunden lo fundamental y lo accesorio.
La tentación simplificadora, que suele enfatizar el interés por quién gana y quién pierde ante estos cambios, impide comprender que la lógica de intervención estatal de Macri conduce a que ninguno de los gigantes infocomunicacionales resulte neto ganador o absoluto derrotado aunque, ciertamente, unos son más beneficiados que otros. El esfuerzo oficial fue dotar a la piñata de suficientes dulces como para que los participantes más potentes sientan que reciben más de lo que tenían y que, en el reparto, que ninguno se quedó con todos los recursos en juego.
El problema del esquema binario ganador/perdedor es que desaloja del análisis el interés público, que es invocado como objetivo (o como pretexto) para promover los cambios. Esta es la clave interpretativa de la metamorfosis regulatoria del sector. En efecto, ¿cómo se garantiza el interés público cuando las principales variables regulatorias de las comunicaciones son cedidas a intereses privados? ¿Cómo se alienta la imprescindible mejora en los servicios (más caros) por fuera de los principales centros urbanos, que es donde la escala económica atrae a los operadores a concentrar su despliegue? En suma, ¿qué pasa con la comunidad por fuera de la receta del mercado que el gobierno aplica a un país con un mercado tan asimétrico como escuálido?
Con el Decreto 1340/16 no hubo, entre las dominantes, compañías perdedoras: su beneficio incremental fue obtenido a costa del interés público puesto que las obligaciones de los operadores se dilatan y los resultados de sus compromisos se postergan nuevamente. El antagonismo entre Telefónica y el Grupo Clarín presionó sobre la nueva regulación confluyendo en la obtención, por parte de ambos, de condiciones más lucrativas para el acceso, permanencia, explotación y conservación de recursos públicos. La hipotética fusión entre Cablevisión y Telecom opera como horizonte en la especulación de los protagonistas para especular que el decreto, finalmente, podría beneficiar doblemente al Grupo Clarín.
Así, la política pública es colocada en el lugar de embajada simbólica donde son re-presentados los actores industriales con poder significativo de mercado. El verbo “coludir” podría desempolvarse para un mejor diagnóstico del presente.
Esta decisión recrea el empecinamiento por la vía del decreto para regular las comunicaciones incluso cuando haya incongruencia manifiesta en el uso de normas de rango inferior para cambiar otras de jerarquía superior (DNU para cambiar una ley, Decreto para cambiar un DNU, Resolución para cambiar un DNU, un Decreto o una ley).
Mientras tanto, el propio gobierno difunde la preparación de un proyecto de ley que enviaría al Congreso en 2017 para subsanar parte de las críticas suscitadas por su política. Claro que, visto que las variables centrales de las comunicaciones convergentes y que la cesión de derechos a los principales actores ya fueron resueltas por la vía expedita del decreto, la ley, conjetural, nacería con evidente limitaciones, con la cancha marcada y con una danza de decretos como ritual para implorar la lluvia de inversiones.
El Estado como embajada de intereses particulares
A un año de haber asumido la presidencia, Macri organizó la política de comunicaciones como una sastrería que diseña su producción a demanda y que exhibe problemas internos, ya que los modistos a cargo ajustan sus estilos a las necesidades –contradictorias- de modelos diferentes. Si el DNU 267/15 fue redactado con pretensión restauradora de reponer las condiciones de mercado vigentes en 2008, este nuevo decreto es un reconocimiento del fracaso de aquel propósito. Fracaso que, en off, hoy reconocen unánimemente los principales actores industriales, comenzando por los grupos Clarín y Telefónica, verdaderos artífices de la médula del nuevo decreto.
Cuando el regulado diseña el objeto de regulación que vale para sí mismo y también para el resto (resto que no sólo conforma su competencia directa sino el conjunto de la ciudadanía), el resultado ha sido, en la historia del sector, distorsivo y, a la larga, engendra alianzas de los intereses afectados que se traducen en futuros remiendos regulatorios. La política pública es pedagógica y habilitadora de prácticas: si el sector constata que el Estado produce regulaciones a medida, cada uno de los actores involucrados se siente legitimado para reclamar la puntada que se ajuste específicamente a su talla.
Con el Decreto 1340/16 un gobierno que, conviene recordar, ganó por estrecho margen un ballotaje tras haber perdido en primera vuelta, vuelve a regular las comunicaciones unilateralmente. Esta práctica es problemática por cuatro razones principales:
primero, porque se legisla sobre un asunto estratégico del troquelado del espacio público a espaldas del debate que la Constitución localiza en el Congreso Nacional;
segundo, porque se opera en función de necesidades coyunturales e intereses que sólo representan un momento de las relaciones entre el Poder Ejecutivo Nacional y algunos de los intereses industriales más concentrados;
tercero, porque la sucesión de modificaciones parciales distorsiona el conjunto normativo y produce reglas de juego incoherentes entre sí, lo que deriva en un cambalache regulatorio con mayores posibilidades de ser objeto de litigios e interpretaciones y usos contradictorios;
cuarto, amplía la discrecionalidad del regulador que, es importante recordarlo, está completamente gubernamentalizado dado que el DNU 267 que creó el ENaCom dispuso que la mayoría de sus integrantes (cuatro sobre siete) sean designados por el presidente quien, además, puede remover “sin expresión de causa” a la minoría de directores propuesta por el Congreso a través de la Comisión Bicameral.
La vía del decreto es la vía del hecho consumado: mientras sigue demorando la prometida redacción de una nueva ley que sería moderna y contaría con el consenso de distintos actores sociales –precisamente para superar las dos principales carencias que el gobierno y sus predicadores mediáticos le imputaban al anterior marco regulatorio, su anacronismo y la falta de conformidad de algunos actores de la industria con poder significativo de mercado-, se asiste a la paradoja de que la invocación del consenso se realiza por vía del decreto.
Si bien el Decreto 1340/16 es más equilibrado que el DNU 267/15 dado que ahora todos los grandes grupos industriales resultan favorecidos (cierto que no todos por igual), la política de comunicaciones va haciendo costumbre el desalojo de la pregunta por la afectación al interés público de las concesiones obtenidas por los gigantes infocomunicacionales.
En efecto, la evaluación de la política en el sector arroja los siguientes interrogantes: ¿realiza el gobierno previo a sus decretos y resoluciones estudio de impacto sobre la competencia, sobre el empleo, sobre la producción y circulación de contenidos locales? La ausencia de planificación, la toma de decisiones guiadas por el corto plazo y la suplantación de la investigación por el dogma son ya una marca de la gestión actual. El elenco dirigente tiene una idea fetiche de la competencia con la que se exime de la necesidad de proyectar y debatir el impacto de las políticas que adopta.
Por ejemplo, uno de los aspectos críticos de la competencia en los sectores infocomunicacionales refiere a las condiciones de interconexión con las redes troncales para evitar abusos de los grandes operadores a los que, en muchos países con economías más sólidas, se les imponen obligaciones de apertura y exigencias de interés público (que van desde la desagregación de la última milla, la itinerancia, el establecimiento de tarifas y velocidades de referencia, hasta el impedimento para que se apropien de contenidos de interés relevante en exclusiva). El Decreto 1340/16 relaja este tipo de obligaciones para los operadores móviles y deja aspectos medulares a la discrecionalidad de la autoridad regulatoria que está, contra los estándares dispuestos en el Sistema Interamericano de DDHH, totalmente subordinada al Poder Ejecutivo.
El problema central de las políticas de comunicación, que el Decreto 1340/16 aviva, es el de las reglas de juego para el uso de los recursos públicos (el espectro en sus diferentes bandas, cuyo titular es la comunidad y cuyo administrador es el Estado) y también privados cuando constituyen facilidades esenciales para el despliegue de otros servicios y cuya construcción o mantenimiento tuvo participación, habilitación o ayuda (según el caso) estatal (como las redes troncales de telefonía y fibra óptica). Llegado este punto, la pregunta es si la situación presente de alta concentración infocomunicacional, cartelización de precios en varios segmentos, nula competencia a nivel nacional (sí excepcionalmente en algunas localidades), infraestructura obsoleta o atrasada (incluso en comparación con la región latinoamericana) y servicios que figuran al tope de las quejas de los usuarios, constituyen una anomalía o son “el mercado posible”, es decir, son la franca exhibición del funcionamiento del mercado en una economía semiperiférica como la argentina.
Clarín reclama incentivos para abrir la competencia en telefonía móvil donde su empresa Nextel (gestionada por Cablevisión Holdings) es marginal, pero observa prácticas anticompetitivas en la tv cable, donde es preponderante. Entre otros beneficios ya señalados, las telefónicas redujeron con el Decreto 1340/16 el plazo de interconexión asimétrica, y volverán a establecer los peajes en las redes troncales donde son concesionarias a operadores más pequeños antes de lo previsto. La competencia resulta, pues, un comodín para revestir el interés corporativo sin profundizar demasiado en las externalidades sociales o económicas.
El Estado en su etapa macrista tiene por vocación ejercer la representación directa de los intereses industriales más pesados en cada actividad, ser una correa de transmisión directa y sin mediaciones. Es por ello que la brújula oficial no registra siquiera la existencia de otros actores (PyMes, cooperativas, sector público no gubernamental, movimiento comunitario) y queda descolocado ante sus demandas. Son varias las anécdotas de funcionarios que admiten su completo desconocimiento del mapa de actores por fuera de los tres o cuatro dominantes en comunicaciones.
Pero el objetivo de ser una correa de transmisión que reproduzca sin interferencias los intereses privados en la arena pública es de imposible cumplimiento en comunicaciones, toda vez que los intereses industriales tienen orígenes y mercados separados, con actividades divergentes que funcionaban casi sin cruces (medios y telecomunicaciones) pero que en las últimas décadas protagonizan un proceso de convergencia que compele a esos actores industriales a transformarse y ocupar los distintos eslabones de una cadena productiva cada vez más imbricada. Si el kirchnerismo a partir de 2008 pretendió desde la política establecer embajadas propias en la industria de medios y telecomunicaciones (no en vano el conflicto con el Grupo Clarín tuvo epicentro en la negociación por Telecom), el macrismo puede percibirse como su antítesis, es decir, como el proyecto de que la política y en particular la conducción estatal funcionen como embajada de los intereses industriales.
En un sentido más profundo, el Decreto 1340/16 es el reconocimiento del fracaso regulatorio anterior con el que se desguazaron las leyes audiovisual y de telecomunicaciones. Frente al reconocimiento del fracaso, ¿el gobierno corrigió en algo su accionar para evitar tropezar otra vez con la misma piedra? La respuesta es negativa, pues el presente decreto fue elaborado sin el consenso de otras perspectivas políticas, sin la consulta con nadie más que con los dos principales actores industriales que disputan el liderazgo del mercado (Telefónica y Clarín) y sin que los propios funcionarios del área, que en términos weberianos serían los especialistas a los que el macrismo les reconoce competencias para gestionar el área, sean participados de la decisión.
Como apuntó Gramsci al criticar las posiciones del movimiento del libre cambio, su constante ambición regulatoria expresa “un acto de voluntad consciente de los propios fines y no la expresión espontánea, automática, del hecho económico” (Notas sobre Maquiavelo).
El fracaso regulatorio del gobierno de Macri en comunicaciones es una alarma pues potencia la anomia del sector, la falta de leyes a las que los diferentes actores (que no se agotan en los grupos concentrados) les reconozcan validez y legitimidad. Sin esas reglas de juego abstractas legitimadas, lo que hay son normas con nombre y apellido que vician el sistema dado que cada uno de sus participantes naturaliza la lógica de que su futuro depende de su capacidad para incidir en que la aplicación de las normas lo favorezcan más que al resto y, si tiene fortuna, para que las futuras normas reemplacen a las actuales para asegurarse mayores márgenes de beneficio.
En 1651 Thomas Hobbes publicó en el Leviatan un sólido argumento contra el gobierno de los intereses particulares por considerar que éstos están condenados por la parcialidad y por la coyuntura. Así, el designio de los hombres al introducir restricciones sobre sus intereses particulares “es el cuidado de su propia conservación y, por añadidura, el logro de una vida más armónica” y el abandono de “esa miserable condición de guerra” consecuencia de que “no existe poder visible que los tenga a raya”.
Con la cesión de las principales variables de la política pública a los principales conglomerados de la actividad se dinamita cualquier ideal de “bien común” en la comunicación, lo cual produce dos consecuencias: en primer lugar, el Estado legitima se trata de un problema de gigantes industriales y con ello renuncia a su rol de garante de los derechos de los más vulnerables (a la cultura, a la información, a las comunicaciones), que son mayoría; en segundo lugar, el Estado declara el estado de guerra permanente entre esos gigantes reconociéndose incapaz de arbitrar en su conflicto de intereses y de formular políticas que no estén adheridas a ellos y que vayan más allá de sus intereses (sea porque no son compatibles con el bien común en su totalidad, sea porque hay otras prioridades sociales o económicas aparte de las de los actores industriales más grandes).
El Estado se acomoda en su rol de embajada de los negocios privados más concentrados mientras sus funcionarios ensayan nuevas coreografías y, mientras danzan, ruegan al firmamento que lluevan las inversiones.
Hubo que esperar al último día hábil de 2016 para que el presidente Mauricio Macri firmara el Decreto 1340/16 varias veces anunciado como inminente entre octubre y diciembre por su ministro de Comunicaciones, Oscar Aguad. Este decreto pretende corregir aspectos centrales de la regulación dispuesta hace exactamente un año por el Decreto de Necesidad y Urgencia (DNUs) 267/15 con el que el entonces flamante jefe de Estado desguazó artículos cardinales las leyes de Servicios de Comunicación Audiovisual 26522 aprobada por el Congreso en 2009 y de Telecomunicaciones y TIC 27078 sancionada en 2014.
Con el Decreto 1340/16 los gigantes del sector de las comunicaciones, comenzando por Telefónica y el Grupo Clarín, mejoran sensiblemente sus condiciones para acceder y explotar recursos públicos (como el espectro radioeléctrico) y así maximizar beneficios. Sus accionistas y gerentes tuvieron un fin de año auspicioso aunque son conscientes de que el problema de fondo, que el decreto no resuelve sino que posterga con la estrategia de fugar hacia adelante, es que en el mercado argentino la expansión de Telefónica tiene como límite preciso el Grupo Clarín (en audiovisual de pago y banda ancha) y viceversa (en telecomunicaciones fijas y móviles). En verdad, esta fuga hacia adelante está inspirada en el pasado, cuando Telefónica y el Grupo Clarín regían sus segmentos con tensiones de baja intensidad.
Aquel pasado que Macri busca restaurar permitió cierto statu quo hasta 2008, cuando la ruptura entre el kirchnerismo y Clarín detonó el ordenamiento normativo del sector. La restauración al momento regulatorio de 2008 es una operación delicada que el macrismo ensaya con el Decreto 1340/16 (como antes intentó y falló con el DNU 267/15) a pesar de que hoy resulta doblemente imposible la convivencia armónica entre Telefónica y el Grupo Clarín: en primer lugar, porque las tecnologías evolucionaron y cada vez hay menos obstáculos técnicos para que ambos pretendan actuar en el segmento donde el otro es dominante; en segundo lugar, porque emergen nuevos actores de escala global (como Netflix o Whatsapp) que son heréticos con respecto a las regulaciones y a las escarapelas de naciones semiperiféricas.
El vocabulario oficial sobre los nuevos cambios se nutre de una combinación aleatoria de categorías como “competencia”, “convergencia”, “mercado” e “inversiones”, que precipitarían en forma de lluvia a partir del ambiente habilitado con el nuevo decreto. La ceremonia de invocar estos términos para cambiar la estructura del megasector infocomunicacional ya se demostró fallida con el DNU 267/15. La conducción estatal cree que el problema fue la melodía de la danza, y no el recurrir al ritual primitivo, y por eso el Decreto 1340/16 dispone nuevos ritmos para acompañar los bailes con los que prevén seducir a inversores.
Con el eslogan de “convergencia plena” a concretarse dentro de un año (el 1/1/2018) que se traduce en el franqueo para que tres o cuatro operadores puedan “hacer todo”, es decir que los grupos del sector audiovisual pueden prestar servicios de telecomunicaciones e Internet y viceversa, el decreto retoma la filosofía general que -quién diría- inspiró la sanción de la Ley de Telecomunicaciones y TIC en el segundo mandato de Cristina Fernández de Kirchner. No es accidente que el Decreto 1340/16 se declare reglamentario de las leyes audiovisual y de telecomunicaciones, ambas iniciativas kirchneristas, que sin embargo son sinónimo de infamia para el actual oficialismo (de hecho, en sus considerandos, este decreto no se priva de justificar el DNU 267/15 “pues no contemplaba elementos fundamentales de la realidad actual (sic.) de la industria de los medios y las telecomunicaciones”).
De este modo, Telefónica, Telecom y Claro podrán ofrecer tv cable en los grandes centros urbanos a partir de 2018, además de conseguir la postergación de las obligaciones contraídas en la licitación de espectro para 4G realizada a fines de 2014 y el Grupo Clarín blanqueará la controvertida compra de licencias de espectro en 2,5 Ghz. para usarlo en telefonía móvil con su empresa Nextel, vía reatribución de su empleo (“con compensación económica y uso compartido” dice el decreto), y brindará servicios 4G en menos de dos años en las ciudades más rentables. Con lógica de piñata en donde todos los participantes ligan algún caramelo, las telefónicas serían compensadas con bandas de espectro en 2,5 Ghz. Ambos participarán de una prometida licitación para la banda de 3.5 GHz que les permitirá explotar servicios 5G en el futuro.
Como observó Agustín Allende, el decreto obsequia a los operadores que construyan redes de nueva generación el privilegio de protección de la “última milla” (la conexión al hogar, es decir, el bloqueo de la competencia en el eslabón de la comercialización final) por un plazo inédito en el mundo (15 años). Se advierte, pues, una venia para que los grandes se expandan en condiciones más cómodas… para ellos. Este tipo de medidas bloquea en los hechos la posibilidad de competencia en un lapso muy dilatado. En el discurso, competencia y apertura; en los hechos, proteccionismo de los actores industriales dominantes.
En tanto, más sigilosamente, DirecTV (AT&T) como operador audiovisual satelital sincerará la prestación de conexión a Internet, lo que contradice explícitamente el DNU 267/15, con lo que algunas PyMes cableras se frotan las manos pensando en su próxima judicialización.
Té para dos
Hay cierto consenso en la Argentina al calificar al elenco gobernante como filosóficamente liberal. Si se examina el Decreto 1340/16, empero, se advierte que su concepción es antitética a la visión liberal de la competencia. En efecto, la decisión gubernamental valida un modelo de mercado convergente (que en la perspectiva oficial opera como sinónimo de mercado único) en el que pocos operadores que dominan los mercados convocados a converger (telecomunicaciones fijas y móviles, audiovisual de pago y banda ancha a Internet) obtienen mayores privilegios todavía. En la Argentina el libreto liberal fue tan distorsionado (desde hace décadas) que sus voceros refrendan que los actores industriales reclamen competencia donde no están pero la impidan allí donde actúan. La política pública es un paraguas protector.
Cualquier interesado en ingresar al mercado de la convergencia que no opere desde posición de dominio en los segmentos mencionados, vería en el Decreto 1340/16 un candado que tapona la entrada de nuevos competidores. Para Enrique Carrier, “los entrantes no son jugadores nuevos en el país o la industria, sino actores actuales (algunos muy relevantes) buscando ampliar sus servicios”.
Lo que el decreto y sus voceros difunden como “competencia” es el entendimiento tácito por el que Telefónica y el Grupo Clarín ceden márgenes menores del mercado donde ejercen dominio a cambio de comenzar a operar, a escala menor y recíprocamente, allí donde es dominante el otro. Quid pro quo. Por supuesto, ninguno de estos dos conglomerados concretó su anhelo completo con el decreto, pues ello amenazaría severamente al adversario comercial. Telefónica y Claro no lograron autorización para dar tv satelital ni el Grupo Clarín consiguió el trato pleno de entrante –con las reglas asimétricas que corresponderían- en el negocio de la telefonía móvil. Pero, principio de realidad por medio, con el Decreto 1340/16 están bastante mejor que antes.
Lo distintivo de las política de Macri en comunicaciones no es el reiterado fracaso de la regulación estatal como organizadora del mercado y su baja productividad. Los principales actores cultivan décadas de experiencia en sustraerse de la ley cuando la consideran inconveniente a sus intereses. Lo distintivo es la persistencia en cohesionar esos intereses en pugna a partir de la cesión de las variables centrales de la política a sus protagonistas industriales. De este modo, la noticia es un nuevo decreto en comunicaciones en el que las contraprestaciones de interés público derivadas de la mejora obtenida por los principales conglomerados siguen engrosando la columna del “Debe”.
Además, y como el diablo está en los detalles, la probabilidad de que la convergencia sea realidad está supeditada a la pendiente distinción entre los eslabones de la cadena productiva y el señalamiento de sus diferentes obligaciones (licenciatarios con uso de espectro en bandas distintas que demandan explicitar compromisos también disímiles; prestadores de servicio público de telecomunicaciones con explotación de facilidades esenciales; servicios con inversión en redes propias algunas de las cuales pueden ser consideradas facilidades esenciales; servicios y aplicaciones over the top). No todos pueden operar con las mismas reglas dado que el acceso a los recursos para funcionar es totalmente asimétrico, algo que el decreto pretende contemplar preservando durante un plazo extra -que en una demostración de inseguridad jurídica, el Decreto 1340/16 no especifica- a PyMes y cooperativas del asedio de las dominantes en localidades de menos de 80 mil habitantes (donde, por cierto, los principales grupos tampoco han mostrado gran interés). Estos detalles serán tramitados por el ente gubernamental creado por el DNU 267/15, el ENaCom, donde el macrismo cuenta con mayoría absoluta.
La Argentina se distingue de otros países por poseer un dinámico núcleo de operadores pequeños, medianos y cooperativos que operan en los segmentos audiovisual, de telecomunicaciones e Internet al cubrir necesidades de comunicación en grandes extensiones del país donde los gigantes infocomunicacionales casi no intervienen. Este núcleo es dinámico porque es más intensivo en el empleo de trabajadores, porque genera externalidades positivas en términos económicos y sociales, porque crea contenidos locales y porque atiende allí donde hay comunidad. Este sector no incidió en el nuevo decreto y su atención aparece descuidada por las políticas estatales.
El eslabón perdido: la concentración
Mientras recita el mantra de la competencia, la plana mayor del gobierno niega que los distintos segmentos infocomunicacionales estén concentrados, toda vez que admitirlo sería incompatible con haber eliminado prácticamente todos los topes a la concentración, como estrategia competitiva, dispuestos por las leyes 26522/09 y 27028/14. Sin embargo, la “convergencia plena” a la que conduciría el Decreto 1340/16 tiene como protagonistas a tres o cuatro gigantes y, en un segundo nivel de importancia, a un estamento disperso de empresas pequeñas y medianas, cooperativas y entes públicos. El nivel de concentración infocomunicacional excesiva se aprecia en las siguientes tablas, que presentan datos de principios de 2016:
Operadores
Abonados
%
Operadores
Abonados
%
Cablevisión
3.398.500
39%
Cablevisión
2.008.778
28%
DirecTV
2.663.000
30%
Telefónica
1.878.720
27%
Telecentro
550.000
6%
Telecom
1.813.770
26%
Supercanal
580.000
7%
Otros*
1.405.063
18%
Otros*
1.361.162
19%
Total
8.809.463
100%
Total
7.062.430
100%
Telefonía fija
Telefonía móvil
Operadores
Abonados
%
Operadores
Abonados
%
Telefónica
4.635.200
45%
Claro
21.427.000
34%
Telecom
4.044.430
39%
Telefónica
20.389.200
32%
Claro
279.310
3%
Telecom
19.656.000
31%
Telecentro
189.970
2%
Nextel
1.536.400
2%
Otros*
1.130.599
11%
Otros*
31.000
0,0%
Total
10.297.330
100%
Total
63.039.600
100%
Dos de los sectores (telefonía móvil y banda ancha fija) se reparten en tres tercios, en tanto la telefonía fija es un duopolio y la tv paga cuenta con dos grandes operadores y un conjunto más diverso de pequeños y medianos.
Para el Decreto 1340/16 la “competencia convergente” consiste en que los conglomerados que ocupan los tres primeros renglones en algunas de las tablas anteriores estén, dentro de dos años, presentes en todas ellas (hoy, por ejemplo, Telefónica no aparece en TV Paga y Cablevisión es marginal en Telefonía Móvil).
Así, pues, la política apunta a que los operadores que ocupan las posiciones de privilegio en las tablas precedentes refuercen y expandan su dominio, sin considerar la resistencia directa e indirecta que supone el resto de operadores existentes. El actor identificado en las tablas como Otros* registra la mencionada peculiaridad de Argentina, cuyo sector infocomunicacional cuenta con un conjunto de agentes PyMes y cooperativos, que asisten al dictado de estas nuevas reglas con lógica incertidumbre.
La piñata
El parto de este nuevo decreto y la seguidilla de operaciones que en defensa de sus intereses corporativos realizaron los gigantes de las comunicaciones en Argentina, Telefónica y el Grupo Clarín, es propio de una comedia de enredos donde quedan expuestos al sol los trapos de tirios y troyanos. Pero más allá del registro costumbrista de la escena de negocios local, la elaboración del nuevo decreto expresa el reconocimiento, por parte del gobierno, del fracaso de sus decisiones previas.
La fragilidad regulatoria por parte de una dirigencia que promete reglas claras, seguridad jurídica y estabilidad vuelve a crujir ante nuevas reglas de juego diseñadas a la medida de necesidades e intereses privados tan coyunturales como específicos. La duda razonable es si acaso este decreto no será también modificado ante el siguiente cambio de coyuntura.
La batería de regulaciones impuesta a inicios de la administración Macri con sus adornos retóricos sobre el advenimiento de nueva fase de modernidad convergente que prescribía la acción resuelta e inmediata por parte del Poder Ejecutivo a espaldas de consensos sociales y políticos, no sólo no movió el amperímetro del mercado de las comunicaciones sino que agravó su estancamiento, recrudeció la escalada de conflicto entre Telefónica y el Grupo Clarín, profundizó la concentración del sector y le facilitó excusas a los principales operadores para dilatar, una vez más, las obligaciones de mejoras en las redes con la excepción de los grandes centros urbanos. Las estadísticas sobre inversiones en telecomunicaciones del ente gubernamental ENaCom son elocuentes al respecto y muestran la regresión en términos comparativos con los años anteriores. Para el vocero de uno de los conglomerados del sector, “en lo estructural, el año termina como empezó, no pasó nada trascendente”.
Si la hipótesis de Macri y sus colaboradores fue que la ejecutividad –entendida como contracara de la deliberación parlamentaria establecida por la Constitución para regular estos temas- provocaría una lluvia de inversiones en comunicaciones, los resultados de 2016 la refutan. Ligero de reflejos, el gobierno reemplazó la inexistente lluvia de inversiones por una lluvia de decretos.
En su primer año de gestión el contenido de los decretos y resoluciones de Macri fue cambiando pero el dogma en el que están basados continúa inalterable. La consigna del gobierno fue y es agregar competencia sin reconocer que los mercados infocomunicacionales están tabicados y excesivamente concentrados. Al negar la concentración, pretende que los grupos dominantes en cada segmento cedan posiciones a potenciales competidores que están presentes, con posición de dominio, en los mercados donde ellos precisan expandirse para ampliar su control convergente. Esta es la trastienda del conflicto entre Telefónica y el Grupo Clarín.
Por cierto que la concentración no es la única variable que condiciona el comportamiento del sistema infocomunicacional argentino, y de hecho interactúa con otras variables significativas (la dispersión territorial, la centralización geográfica en pocas grandes urbes, el gasto per cápita en comunicaciones, la estructura del sector, la capilaridad de la televisión de pago, entre ellas). Pero al desestimar su importancia, el gobierno yerra en el diagnóstico general y sus políticas confunden lo fundamental y lo accesorio.
La tentación simplificadora, que suele enfatizar el interés por quién gana y quién pierde ante estos cambios, impide comprender que la lógica de intervención estatal de Macri conduce a que ninguno de los gigantes infocomunicacionales resulte neto ganador o absoluto derrotado aunque, ciertamente, unos son más beneficiados que otros. El esfuerzo oficial fue dotar a la piñata de suficientes dulces como para que los participantes más potentes sientan que reciben más de lo que tenían y que, en el reparto, que ninguno se quedó con todos los recursos en juego.
El problema del esquema binario ganador/perdedor es que desaloja del análisis el interés público, que es invocado como objetivo (o como pretexto) para promover los cambios. Esta es la clave interpretativa de la metamorfosis regulatoria del sector. En efecto, ¿cómo se garantiza el interés público cuando las principales variables regulatorias de las comunicaciones son cedidas a intereses privados? ¿Cómo se alienta la imprescindible mejora en los servicios (más caros) por fuera de los principales centros urbanos, que es donde la escala económica atrae a los operadores a concentrar su despliegue? En suma, ¿qué pasa con la comunidad por fuera de la receta del mercado que el gobierno aplica a un país con un mercado tan asimétrico como escuálido?
Con el Decreto 1340/16 no hubo, entre las dominantes, compañías perdedoras: su beneficio incremental fue obtenido a costa del interés público puesto que las obligaciones de los operadores se dilatan y los resultados de sus compromisos se postergan nuevamente. El antagonismo entre Telefónica y el Grupo Clarín presionó sobre la nueva regulación confluyendo en la obtención, por parte de ambos, de condiciones más lucrativas para el acceso, permanencia, explotación y conservación de recursos públicos. La hipotética fusión entre Cablevisión y Telecom opera como horizonte en la especulación de los protagonistas para especular que el decreto, finalmente, podría beneficiar doblemente al Grupo Clarín.
Así, la política pública es colocada en el lugar de embajada simbólica donde son re-presentados los actores industriales con poder significativo de mercado. El verbo “coludir” podría desempolvarse para un mejor diagnóstico del presente.
Esta decisión recrea el empecinamiento por la vía del decreto para regular las comunicaciones incluso cuando haya incongruencia manifiesta en el uso de normas de rango inferior para cambiar otras de jerarquía superior (DNU para cambiar una ley, Decreto para cambiar un DNU, Resolución para cambiar un DNU, un Decreto o una ley).
Mientras tanto, el propio gobierno difunde la preparación de un proyecto de ley que enviaría al Congreso en 2017 para subsanar parte de las críticas suscitadas por su política. Claro que, visto que las variables centrales de las comunicaciones convergentes y que la cesión de derechos a los principales actores ya fueron resueltas por la vía expedita del decreto, la ley, conjetural, nacería con evidente limitaciones, con la cancha marcada y con una danza de decretos como ritual para implorar la lluvia de inversiones.
El Estado como embajada de intereses particulares
A un año de haber asumido la presidencia, Macri organizó la política de comunicaciones como una sastrería que diseña su producción a demanda y que exhibe problemas internos, ya que los modistos a cargo ajustan sus estilos a las necesidades –contradictorias- de modelos diferentes. Si el DNU 267/15 fue redactado con pretensión restauradora de reponer las condiciones de mercado vigentes en 2008, este nuevo decreto es un reconocimiento del fracaso de aquel propósito. Fracaso que, en off, hoy reconocen unánimemente los principales actores industriales, comenzando por los grupos Clarín y Telefónica, verdaderos artífices de la médula del nuevo decreto.
Cuando el regulado diseña el objeto de regulación que vale para sí mismo y también para el resto (resto que no sólo conforma su competencia directa sino el conjunto de la ciudadanía), el resultado ha sido, en la historia del sector, distorsivo y, a la larga, engendra alianzas de los intereses afectados que se traducen en futuros remiendos regulatorios. La política pública es pedagógica y habilitadora de prácticas: si el sector constata que el Estado produce regulaciones a medida, cada uno de los actores involucrados se siente legitimado para reclamar la puntada que se ajuste específicamente a su talla.
Con el Decreto 1340/16 un gobierno que, conviene recordar, ganó por estrecho margen un ballotaje tras haber perdido en primera vuelta, vuelve a regular las comunicaciones unilateralmente. Esta práctica es problemática por cuatro razones principales:
primero, porque se legisla sobre un asunto estratégico del troquelado del espacio público a espaldas del debate que la Constitución localiza en el Congreso Nacional;
segundo, porque se opera en función de necesidades coyunturales e intereses que sólo representan un momento de las relaciones entre el Poder Ejecutivo Nacional y algunos de los intereses industriales más concentrados;
tercero, porque la sucesión de modificaciones parciales distorsiona el conjunto normativo y produce reglas de juego incoherentes entre sí, lo que deriva en un cambalache regulatorio con mayores posibilidades de ser objeto de litigios e interpretaciones y usos contradictorios;
cuarto, amplía la discrecionalidad del regulador que, es importante recordarlo, está completamente gubernamentalizado dado que el DNU 267 que creó el ENaCom dispuso que la mayoría de sus integrantes (cuatro sobre siete) sean designados por el presidente quien, además, puede remover “sin expresión de causa” a la minoría de directores propuesta por el Congreso a través de la Comisión Bicameral.
La vía del decreto es la vía del hecho consumado: mientras sigue demorando la prometida redacción de una nueva ley que sería moderna y contaría con el consenso de distintos actores sociales –precisamente para superar las dos principales carencias que el gobierno y sus predicadores mediáticos le imputaban al anterior marco regulatorio, su anacronismo y la falta de conformidad de algunos actores de la industria con poder significativo de mercado-, se asiste a la paradoja de que la invocación del consenso se realiza por vía del decreto.
Si bien el Decreto 1340/16 es más equilibrado que el DNU 267/15 dado que ahora todos los grandes grupos industriales resultan favorecidos (cierto que no todos por igual), la política de comunicaciones va haciendo costumbre el desalojo de la pregunta por la afectación al interés público de las concesiones obtenidas por los gigantes infocomunicacionales.
En efecto, la evaluación de la política en el sector arroja los siguientes interrogantes: ¿realiza el gobierno previo a sus decretos y resoluciones estudio de impacto sobre la competencia, sobre el empleo, sobre la producción y circulación de contenidos locales? La ausencia de planificación, la toma de decisiones guiadas por el corto plazo y la suplantación de la investigación por el dogma son ya una marca de la gestión actual. El elenco dirigente tiene una idea fetiche de la competencia con la que se exime de la necesidad de proyectar y debatir el impacto de las políticas que adopta.
Por ejemplo, uno de los aspectos críticos de la competencia en los sectores infocomunicacionales refiere a las condiciones de interconexión con las redes troncales para evitar abusos de los grandes operadores a los que, en muchos países con economías más sólidas, se les imponen obligaciones de apertura y exigencias de interés público (que van desde la desagregación de la última milla, la itinerancia, el establecimiento de tarifas y velocidades de referencia, hasta el impedimento para que se apropien de contenidos de interés relevante en exclusiva). El Decreto 1340/16 relaja este tipo de obligaciones para los operadores móviles y deja aspectos medulares a la discrecionalidad de la autoridad regulatoria que está, contra los estándares dispuestos en el Sistema Interamericano de DDHH, totalmente subordinada al Poder Ejecutivo.
El problema central de las políticas de comunicación, que el Decreto 1340/16 aviva, es el de las reglas de juego para el uso de los recursos públicos (el espectro en sus diferentes bandas, cuyo titular es la comunidad y cuyo administrador es el Estado) y también privados cuando constituyen facilidades esenciales para el despliegue de otros servicios y cuya construcción o mantenimiento tuvo participación, habilitación o ayuda (según el caso) estatal (como las redes troncales de telefonía y fibra óptica). Llegado este punto, la pregunta es si la situación presente de alta concentración infocomunicacional, cartelización de precios en varios segmentos, nula competencia a nivel nacional (sí excepcionalmente en algunas localidades), infraestructura obsoleta o atrasada (incluso en comparación con la región latinoamericana) y servicios que figuran al tope de las quejas de los usuarios, constituyen una anomalía o son “el mercado posible”, es decir, son la franca exhibición del funcionamiento del mercado en una economía semiperiférica como la argentina.
Clarín reclama incentivos para abrir la competencia en telefonía móvil donde su empresa Nextel (gestionada por Cablevisión Holdings) es marginal, pero observa prácticas anticompetitivas en la tv cable, donde es preponderante. Entre otros beneficios ya señalados, las telefónicas redujeron con el Decreto 1340/16 el plazo de interconexión asimétrica, y volverán a establecer los peajes en las redes troncales donde son concesionarias a operadores más pequeños antes de lo previsto. La competencia resulta, pues, un comodín para revestir el interés corporativo sin profundizar demasiado en las externalidades sociales o económicas.
El Estado en su etapa macrista tiene por vocación ejercer la representación directa de los intereses industriales más pesados en cada actividad, ser una correa de transmisión directa y sin mediaciones. Es por ello que la brújula oficial no registra siquiera la existencia de otros actores (PyMes, cooperativas, sector público no gubernamental, movimiento comunitario) y queda descolocado ante sus demandas. Son varias las anécdotas de funcionarios que admiten su completo desconocimiento del mapa de actores por fuera de los tres o cuatro dominantes en comunicaciones.
Pero el objetivo de ser una correa de transmisión que reproduzca sin interferencias los intereses privados en la arena pública es de imposible cumplimiento en comunicaciones, toda vez que los intereses industriales tienen orígenes y mercados separados, con actividades divergentes que funcionaban casi sin cruces (medios y telecomunicaciones) pero que en las últimas décadas protagonizan un proceso de convergencia que compele a esos actores industriales a transformarse y ocupar los distintos eslabones de una cadena productiva cada vez más imbricada. Si el kirchnerismo a partir de 2008 pretendió desde la política establecer embajadas propias en la industria de medios y telecomunicaciones (no en vano el conflicto con el Grupo Clarín tuvo epicentro en la negociación por Telecom), el macrismo puede percibirse como su antítesis, es decir, como el proyecto de que la política y en particular la conducción estatal funcionen como embajada de los intereses industriales.
En un sentido más profundo, el Decreto 1340/16 es el reconocimiento del fracaso regulatorio anterior con el que se desguazaron las leyes audiovisual y de telecomunicaciones. Frente al reconocimiento del fracaso, ¿el gobierno corrigió en algo su accionar para evitar tropezar otra vez con la misma piedra? La respuesta es negativa, pues el presente decreto fue elaborado sin el consenso de otras perspectivas políticas, sin la consulta con nadie más que con los dos principales actores industriales que disputan el liderazgo del mercado (Telefónica y Clarín) y sin que los propios funcionarios del área, que en términos weberianos serían los especialistas a los que el macrismo les reconoce competencias para gestionar el área, sean participados de la decisión.
Como apuntó Gramsci al criticar las posiciones del movimiento del libre cambio, su constante ambición regulatoria expresa “un acto de voluntad consciente de los propios fines y no la expresión espontánea, automática, del hecho económico” (Notas sobre Maquiavelo).
El fracaso regulatorio del gobierno de Macri en comunicaciones es una alarma pues potencia la anomia del sector, la falta de leyes a las que los diferentes actores (que no se agotan en los grupos concentrados) les reconozcan validez y legitimidad. Sin esas reglas de juego abstractas legitimadas, lo que hay son normas con nombre y apellido que vician el sistema dado que cada uno de sus participantes naturaliza la lógica de que su futuro depende de su capacidad para incidir en que la aplicación de las normas lo favorezcan más que al resto y, si tiene fortuna, para que las futuras normas reemplacen a las actuales para asegurarse mayores márgenes de beneficio.
En 1651 Thomas Hobbes publicó en el Leviatan un sólido argumento contra el gobierno de los intereses particulares por considerar que éstos están condenados por la parcialidad y por la coyuntura. Así, el designio de los hombres al introducir restricciones sobre sus intereses particulares “es el cuidado de su propia conservación y, por añadidura, el logro de una vida más armónica” y el abandono de “esa miserable condición de guerra” consecuencia de que “no existe poder visible que los tenga a raya”.
Con la cesión de las principales variables de la política pública a los principales conglomerados de la actividad se dinamita cualquier ideal de “bien común” en la comunicación, lo cual produce dos consecuencias: en primer lugar, el Estado legitima se trata de un problema de gigantes industriales y con ello renuncia a su rol de garante de los derechos de los más vulnerables (a la cultura, a la información, a las comunicaciones), que son mayoría; en segundo lugar, el Estado declara el estado de guerra permanente entre esos gigantes reconociéndose incapaz de arbitrar en su conflicto de intereses y de formular políticas que no estén adheridas a ellos y que vayan más allá de sus intereses (sea porque no son compatibles con el bien común en su totalidad, sea porque hay otras prioridades sociales o económicas aparte de las de los actores industriales más grandes).
El Estado se acomoda en su rol de embajada de los negocios privados más concentrados mientras sus funcionarios ensayan nuevas coreografías y, mientras danzan, ruegan al firmamento que lluevan las inversiones.
