Entrevista a Ernesto Calvo Politólogo y profesor de la Universidad de Maryland Por Mariano Espina
Luego de los cien proyectos sancionados en 2016, y con importantes niveles de consenso, el escenario en 2017 pareció opuesto en el Congreso, con una considerable baja en la actividad legislativa, con las elecciones próximas como principal motivo del déficit. No obstante, el panorama frente a los últimos dos años del Gobierno de Mauricio Macri no vislumbra cambios positivos, sino todo lo contrario: una profundización de la “parálisis legislativa”. Así lo confirma el politólogo Ernesto Calvo, especialista en la materia, que sostiene que en los años previos a los próximos comicios presidenciales, el Poder Legislativo va a atravesar un clima “políticamente tóxico”.
Este Gobierno finalizará su mandato con minorías en ambas cámaras. En base a la experiencia del 2016, y a lo que se puede esperar, ¿en qué afecta, o que resultados se puede esperar -positiva o negativamente- de una gestión entera con minoría parlamentaria?
Efectivamente, el Gobierno seguirá siendo minoría en ambas cámaras. Esto no fue particularmente serio en los primeros dos años de gobierno, en los cuales el oficialismo logró avanzar gran parte de su política legislativa, pero va a ser considerablemente más complicado en los dos años que siguen a las elecciones intermedias. Esto no se debe a que el Gobierno haya manejado bien o mal su relación con el Congreso, sino a los ciclos de la política argentina. Comenzando en 1983, todos los gobiernos electos se han beneficiado con una luna de miel extendida en el Congreso. Aun cuando Raúl Alfonsín, Fernando de La Rúa y Mauricio Macri carecieron de mayoría en el Senado, el Congreso aprobó sus proyectos legislativos clave. En los tres casos en los cuales fuerzas no peronistas ganaron la presidencia, los primeros dos años de gobierno tuvieron a un peronismo concentrado en realineamientos internos y dispuestos a no poner palos en la rueda. Un horizonte electoral lejano también ayuda a que los políticos se concentren en tareas legislativas, aumenta el nivel de asistencia en el plenario y el tiempo dedicado al trabajo de comisión. Todo cambia cuando las elecciones presidenciales están a la vuelta de la esquina. En la medida en que la lucha interna del peronismo se orienta hacia la presidencia, los posicionamientos se vuelven más netamente opositores y la vida legislativa se vuelve más tortuosa. A esto se suma que el ciclo electoral presidencial demanda más presencia política, tanto territorial como sectorial, reduciendo el número de sesiones que son programadas, el nivel de asistencia en el plenario y el tiempo de trabajo de las comisiones. Por tanto, en los próximos dos años es de esperar que el Congreso tenga menor actividad, menor producción legislativa y un clima político significativamente más agresivo. El problema no es tanto la competencia entre partidos sino la lucha interna de los partidos por distribuir espacios de poder. Es muy difícil forjar compromisos y acordar con los otros partidos sin estar expuesto internamente a acusaciones de distintas facciones, en un marco de mucha competencia interna. Al Gobierno le va a ser considerablemente más difícil acordar con el pan-peronismo y su carácter de minoría en el Congreso va a empujar al PRO a estrategias de denuncia política para capitalizar en vistas a la presidencia. La estrategia del PRO en los próximos dos años tiene que ser alimentar el fuego kirchnerista para poder polarizar con Cristina Fernández en el 2019. El resultado va a ser un 2018-2019 de parálisis legislativa, con un Congreso que va a ser políticamente toxico.
La cantidad de proyectos aprobados en 2016 fue alta. Era de esperar que en año electoral la productividad iba a caer. ¿Qué cree que se podría instrumentar para evitar este tipo de escenarios, con tan pocas sesiones y poca actividad de comisión?
Este ciclo electoral es muy parecido al de Estados Unidos, en donde también se realizan elecciones intermedias. Se ha agudizado en Argentina a partir de la introducción de las PASO, dado que el ciclo electoral se ha alargado casi seis meses, tres como resultado del cambio en el calendario y otros tres debido a la presión coalicional que precede el calendario de las PASO. Asumiendo que no hay cambios en las reglas electorales (PASO y elecciones intermedias), la forma de atenuar el efecto del ciclo electoral sobre la producción legislativa es a partir de fortalecer el trabajo de asesores en comisión y la aprobación “en paquete” de legislación a principio de las sesiones. Tanto la intermediación de asesores de comisión como el voto de proyectos que tienen consenso y no son abiertos en el plenario son mecanismos que permiten mantener la productividad, porque tienen baja exposición política para los legisladores y disminuyen el tiempo que tienen que dedicar a los plenarios. Hay distintas estrategias administrativas que pueden ayudar a que el calendario electoral no produzca distorsiones muy severas en materia legislativa, por lo menos respecto de aquellos proyectos en los cuales la mayor parte de los partidos pueden consensuar y en los cuales la opinión pública no impone costos electorales.
Un sector opositor y también algunos oficialistas, insisten en separar una seria de iniciativas que se consideren políticas de Estado para poder debatirlas al margen de la discusión electoral. ¿Imagina posible una agenda legislativa que trascienda lo coyuntural?
Sí, es absolutamente viable y hay mecanismos administrativos que pueden disminuir la presión política que los legisladores sienten al aprobar proyectos en tiempos de elecciones. Por supuesto, esto tiene sus propios costos políticos. El debate sobre cuáles son las políticas de estado que deberían ser parte de la agenda pueden generar conflictos políticos virulentos. El debate político pasa a ser feroz sobre el tema de la “agenda” en lugar de sobre el contenido de esos proyectos. Con lo cual, crear un ámbito privilegiado para la sanción de ciertos proyectos puede terminar siendo un freno a la producción antes que su solución. A mi juicio, cambios inteligentes en los mecanismos de tratamientos de proyectos son una mejor opción que crear un área llamado “políticas de Estado” que por su propio nombre y relevancia va a ser motivo de disputa política en lugar de una forma de llegar a acuerdos.
El Congreso, pero en particular la Cámara de Diputados, está integrada por un importante número de bloques, que va aumentado con el correr del año. Esa situación, ¿cree que puede generar alguna contraindicación, o que puede ser positivo para el oficialismo a la hora de negociar?
La fragmentación es siempre costosa a nivel legislativo. El viejo lema “divide y conquista” solo tiene sentido sí el oficialismo es mayoría y divide a los otros. En el Congreso no existe un “divide y conquista con menos de la mitad de los votos”, por lo que negociar con un actor político tiende siempre a ser más simple que negociar con muchos actores. Cuantos más actores, mas es el costo que tiene que pagar un gobierno para incorporar a distintos aliados a sus distintas coaliciones legislativas. Por eso Alfonsín y De La Rúa privilegiaron ingresar sus proyectos en el Senado, en el cual había una mayoría peronista, en lugar de ingresar sus proyectos en diputados, en donde hay demasiados actores que tienen que ser absorbidos.
¿Considera que faltan en el Congreso cuadros parlamentarios?
Figuras que hagan de la actividad legislativa una carrera, por ejemplo. En el Congreso existen muchos cuadros parlamentarios y también muchos parlamentarios “rasos”. Como afirma Gary Cox, si bien todos los legisladores son iguales en votos son profundamente desiguales en poder político e institucional. Estas diferencias en poder político e institucional son claves para administrar comisiones importantes como Presupuesto o la Comisión Parlamentaria. Si bien la tasa de reelección de los legisladores en Argentina es muy baja, la tasa de reelección de las autoridades de la Cámara, de los Bloques y de las comisiones más importantes no son bajas. Esto es lo que le da continuidad administrativa al Congreso. Y el Congreso es a mi juicio la institución argentina con mayor grado de institucionalización. Todos sus cambios en las reglas y procedimientos han sido generados internamente, por los propios cuerpos legislativos, sin cambios dramáticos en su composición y funciones que sean resultado de la injerencia de otro poder (como si ocurrió con la Corte Suprema). Las reglas electorales a partir de las cuales se eligen sus miembros han sido a su vez más estables que la de los ejecutivos provinciales y del Presidente. Si bien el Congreso tiene mala fama porque la gente piensa que nada bueno puede salir de tal rejunte de políticos, el Congreso es una institución con reglas formales e informales que tienen mucha continuidad, siempre comparando con el resto de las instituciones en la Argentina por supuesto.
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Luego de los cien proyectos sancionados en 2016, y con importantes niveles de consenso, el escenario en 2017 pareció opuesto en el Congreso, con una considerable baja en la actividad legislativa, con las elecciones próximas como principal motivo del déficit. No obstante, el panorama frente a los últimos dos años del Gobierno de Mauricio Macri no vislumbra cambios positivos, sino todo lo contrario: una profundización de la “parálisis legislativa”. Así lo confirma el politólogo Ernesto Calvo, especialista en la materia, que sostiene que en los años previos a los próximos comicios presidenciales, el Poder Legislativo va a atravesar un clima “políticamente tóxico”.
Este Gobierno finalizará su mandato con minorías en ambas cámaras. En base a la experiencia del 2016, y a lo que se puede esperar, ¿en qué afecta, o que resultados se puede esperar -positiva o negativamente- de una gestión entera con minoría parlamentaria?
Efectivamente, el Gobierno seguirá siendo minoría en ambas cámaras. Esto no fue particularmente serio en los primeros dos años de gobierno, en los cuales el oficialismo logró avanzar gran parte de su política legislativa, pero va a ser considerablemente más complicado en los dos años que siguen a las elecciones intermedias. Esto no se debe a que el Gobierno haya manejado bien o mal su relación con el Congreso, sino a los ciclos de la política argentina. Comenzando en 1983, todos los gobiernos electos se han beneficiado con una luna de miel extendida en el Congreso. Aun cuando Raúl Alfonsín, Fernando de La Rúa y Mauricio Macri carecieron de mayoría en el Senado, el Congreso aprobó sus proyectos legislativos clave. En los tres casos en los cuales fuerzas no peronistas ganaron la presidencia, los primeros dos años de gobierno tuvieron a un peronismo concentrado en realineamientos internos y dispuestos a no poner palos en la rueda. Un horizonte electoral lejano también ayuda a que los políticos se concentren en tareas legislativas, aumenta el nivel de asistencia en el plenario y el tiempo dedicado al trabajo de comisión. Todo cambia cuando las elecciones presidenciales están a la vuelta de la esquina. En la medida en que la lucha interna del peronismo se orienta hacia la presidencia, los posicionamientos se vuelven más netamente opositores y la vida legislativa se vuelve más tortuosa. A esto se suma que el ciclo electoral presidencial demanda más presencia política, tanto territorial como sectorial, reduciendo el número de sesiones que son programadas, el nivel de asistencia en el plenario y el tiempo de trabajo de las comisiones. Por tanto, en los próximos dos años es de esperar que el Congreso tenga menor actividad, menor producción legislativa y un clima político significativamente más agresivo. El problema no es tanto la competencia entre partidos sino la lucha interna de los partidos por distribuir espacios de poder. Es muy difícil forjar compromisos y acordar con los otros partidos sin estar expuesto internamente a acusaciones de distintas facciones, en un marco de mucha competencia interna. Al Gobierno le va a ser considerablemente más difícil acordar con el pan-peronismo y su carácter de minoría en el Congreso va a empujar al PRO a estrategias de denuncia política para capitalizar en vistas a la presidencia. La estrategia del PRO en los próximos dos años tiene que ser alimentar el fuego kirchnerista para poder polarizar con Cristina Fernández en el 2019. El resultado va a ser un 2018-2019 de parálisis legislativa, con un Congreso que va a ser políticamente toxico.
La cantidad de proyectos aprobados en 2016 fue alta. Era de esperar que en año electoral la productividad iba a caer. ¿Qué cree que se podría instrumentar para evitar este tipo de escenarios, con tan pocas sesiones y poca actividad de comisión?
Este ciclo electoral es muy parecido al de Estados Unidos, en donde también se realizan elecciones intermedias. Se ha agudizado en Argentina a partir de la introducción de las PASO, dado que el ciclo electoral se ha alargado casi seis meses, tres como resultado del cambio en el calendario y otros tres debido a la presión coalicional que precede el calendario de las PASO. Asumiendo que no hay cambios en las reglas electorales (PASO y elecciones intermedias), la forma de atenuar el efecto del ciclo electoral sobre la producción legislativa es a partir de fortalecer el trabajo de asesores en comisión y la aprobación “en paquete” de legislación a principio de las sesiones. Tanto la intermediación de asesores de comisión como el voto de proyectos que tienen consenso y no son abiertos en el plenario son mecanismos que permiten mantener la productividad, porque tienen baja exposición política para los legisladores y disminuyen el tiempo que tienen que dedicar a los plenarios. Hay distintas estrategias administrativas que pueden ayudar a que el calendario electoral no produzca distorsiones muy severas en materia legislativa, por lo menos respecto de aquellos proyectos en los cuales la mayor parte de los partidos pueden consensuar y en los cuales la opinión pública no impone costos electorales.
Un sector opositor y también algunos oficialistas, insisten en separar una seria de iniciativas que se consideren políticas de Estado para poder debatirlas al margen de la discusión electoral. ¿Imagina posible una agenda legislativa que trascienda lo coyuntural?
Sí, es absolutamente viable y hay mecanismos administrativos que pueden disminuir la presión política que los legisladores sienten al aprobar proyectos en tiempos de elecciones. Por supuesto, esto tiene sus propios costos políticos. El debate sobre cuáles son las políticas de estado que deberían ser parte de la agenda pueden generar conflictos políticos virulentos. El debate político pasa a ser feroz sobre el tema de la “agenda” en lugar de sobre el contenido de esos proyectos. Con lo cual, crear un ámbito privilegiado para la sanción de ciertos proyectos puede terminar siendo un freno a la producción antes que su solución. A mi juicio, cambios inteligentes en los mecanismos de tratamientos de proyectos son una mejor opción que crear un área llamado “políticas de Estado” que por su propio nombre y relevancia va a ser motivo de disputa política en lugar de una forma de llegar a acuerdos.
El Congreso, pero en particular la Cámara de Diputados, está integrada por un importante número de bloques, que va aumentado con el correr del año. Esa situación, ¿cree que puede generar alguna contraindicación, o que puede ser positivo para el oficialismo a la hora de negociar?
La fragmentación es siempre costosa a nivel legislativo. El viejo lema “divide y conquista” solo tiene sentido sí el oficialismo es mayoría y divide a los otros. En el Congreso no existe un “divide y conquista con menos de la mitad de los votos”, por lo que negociar con un actor político tiende siempre a ser más simple que negociar con muchos actores. Cuantos más actores, mas es el costo que tiene que pagar un gobierno para incorporar a distintos aliados a sus distintas coaliciones legislativas. Por eso Alfonsín y De La Rúa privilegiaron ingresar sus proyectos en el Senado, en el cual había una mayoría peronista, en lugar de ingresar sus proyectos en diputados, en donde hay demasiados actores que tienen que ser absorbidos.
¿Considera que faltan en el Congreso cuadros parlamentarios?
Figuras que hagan de la actividad legislativa una carrera, por ejemplo. En el Congreso existen muchos cuadros parlamentarios y también muchos parlamentarios “rasos”. Como afirma Gary Cox, si bien todos los legisladores son iguales en votos son profundamente desiguales en poder político e institucional. Estas diferencias en poder político e institucional son claves para administrar comisiones importantes como Presupuesto o la Comisión Parlamentaria. Si bien la tasa de reelección de los legisladores en Argentina es muy baja, la tasa de reelección de las autoridades de la Cámara, de los Bloques y de las comisiones más importantes no son bajas. Esto es lo que le da continuidad administrativa al Congreso. Y el Congreso es a mi juicio la institución argentina con mayor grado de institucionalización. Todos sus cambios en las reglas y procedimientos han sido generados internamente, por los propios cuerpos legislativos, sin cambios dramáticos en su composición y funciones que sean resultado de la injerencia de otro poder (como si ocurrió con la Corte Suprema). Las reglas electorales a partir de las cuales se eligen sus miembros han sido a su vez más estables que la de los ejecutivos provinciales y del Presidente. Si bien el Congreso tiene mala fama porque la gente piensa que nada bueno puede salir de tal rejunte de políticos, el Congreso es una institución con reglas formales e informales que tienen mucha continuidad, siempre comparando con el resto de las instituciones en la Argentina por supuesto.
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