28 de Diciembre de 2014
Entrevista. Mariano Barrera. Investigador en temas energéticos
La investigación realizada permite sostener que el deterioro de la empresa no se debió a su ‘ineficiencia’ sino que correspondió a la estructura de funcionamiento implementada por la dictadura cívico-militar y continuada por el radicalismo.” Se trata de uno de los pasajes que pueden leerse en La entrega de YPF (Ed. Cara o Ceca), último libro del investigador Mariano Barrera, que echa por tierra un gran número de mitos con los que se intentó justificar ante la sociedad el desguace y posterior remate de la petrolera estatal. Y es que tal como se resalta en otros tramos del texto, “resulta evidente que el leitmotiv de las reformas no fue, como anunciaban, el incremento en la eficiencia de la empresa y la búsqueda de un mercado de competencia”, sino que las mismas respondieron a «las demandas del capital concentrado, generando una morfología de mercado escasamente competitiva y altamente rentable, así como también a la necesidad del Gobierno de cubrir el déficit fiscal y los pagos de la deuda».
Doctor en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), investigador del Conicet y de Flacso, en donde integra el “Programa sobre petróleo y minería”, desde el cual produjo el libro, Barrera dialogó con Miradas al Sur sobre este último trabajo, haciendo referencia en un comienzo a las diferentes concepciones que pugnaban por imponerse para la explotación de hidrocarburos en nuestro país. Según señala, «a principios de siglo existían dos vertientes. Por un lado Joaquín V. González sostenía una línea liberal en la que el Estado no debía intervenir, ya que lo central era la iniciativa privada, y luego había otra que afirmaba que por el contrario el Estado no podía desentenderse de esta temática, la cual finalmente se impuso. Así, a partir de 1907 se delimitó un área de reserva estrategia en Comodoro Rivadavia, imposibilitada de ser entregada en concesión a privados y en la que el Estado se hizo cargo de su explotación, logrando veinte años después conformar una empresa fuertemente integrada. Más adelante, el gobierno desarrollista de Arturo Frondizi puso en práctica una tercera opción, basada en la lógica de que la soberanía energética no significaba que YPF explote todo, sino en el autoabastecimiento energético. No era la línea liberal porque YPF firmaba contratos pero no daba concesiones, lo que significaba que seguía siendo titular de todas las áreas, ya que la concesión otorga libre disponibilidad de las reservas al concesionario. Así, YPF Administración explotaba sus pozos e YPF Contratos se encargaba de adquirir la producción que los contratistas solo extraían y obligatoriamente tenían que vender a precio regulado y a YPF, para que esta empresa estatal lo comercializara. En aquel momento, la firma de contratos, generalmente a empresas extranjeras, se consideró una entrega total, pero comparado a lo que sucedió luego…”
–¿Cuáles fueron los resultados con este nuevo esquema?
–Debido a la industrialización, durante el gobierno peronista se experimentó una creciente y significativa brecha entre el consumo y la producción. El frondizismo logró cerrar la brecha aumentando la producción, pero tuvo un costo considerable. Por ejemplo Cerro Dragón, el principal yacimiento del país, fue descubierto por YPF y, sabiendo de su potencial, se firmó igualmente un contrato con la Panamerican Energy, es decir que se trataba de áreas ya descubiertas, sobre las que no había habido una exploración privada previa. Pero además, en el largo plazo fueron más las divisas que salieron que las que entraron por inversiones extranjeras, lo cual es la clásica crítica al desarrollismo. Por otro lado, esos contratos tenían más beneficios para el capital extranjero que los que llegó a proponer Perón y no pudo aplicar porque lo derrocaron antes. Lo paradójico es que Frondizi llegó criticarlos, pero después implementó contratos más desfavorables. De todas formas se sentó un rumbo y durante el gobierno de Juan Carlos Onganía pasaron de cuatro a siete contratistas, con lo que en la contabilidad de YPF hay en ese tiempo un parate de la producción, porque son áreas que deja de explotarlas YPF. Igualmente su peso era marginal, de menos del 10% de la producción.
–¿Qué cambia con la última dictadura cívico-militar?
–Los cambios tuvieron que ver con una lógica que excedió al mercado de hidrocarburos, ya que las discusiones pos ’55 no ponían en tela de juicio la industrialización, sino al peronismo, y como no se discutía la industrialización no se discutía la necesidad de cuidar recursos estratégicos como la energía. Esa concepción cruza a cualquier gobierno, sea dictatorial o democrático, hasta 1976. De hecho las dictaduras que actuaron hasta la del Proceso, sostenían que los conflictos sociales iban a cesar en tanto la industrialización avanzara, pero la dictadura del ’76 sostuvo que eran las industrias y los sindicatos el problema, y buscó disciplinarlos por medio de la desindustrialización y la desocupación.
–Con lo que YPF dejaba de ser estratégica para el desarrollo…
–Claro, pero además la dictadura del Proceso se apoyó en grupos de capitales a los que retribuyó como contratistas del Estado, por medio de la tercerización de áreas de negocios en las empresas públicas, YPF en este caso fue sólo el mayor ejemplo, por su potencial, estructura y negocio. Así, los contratistas, fundamentalmente de capital nacional, pasan de 7 a 33, y otro de los cambios es que YPF ya no controla a estos grupos locales, sino que con el 35% acumulado de producción eran ellos los que empezaban a subordinar a YPF, peleando los precios del petróleo que extraían. Se trataba de un negocio óptimo para estos grupos, porque tenían riesgo nulo en el productivo porque les transferían áreas que ya estaban produciendo, como tampoco en el comercial, porque YPF les adquiría todo, más allá de que los hidrocarburos siempre se colocan.
–¿Y qué cambios se produjeron en YPF a partir de ese momento?
–Desde los balances que se pueden rastrear, fundamentalmente a partir de los años sesenta hasta 1975, la empresa experimentó rentabilidades positivas, con excepción del año 1972. Y desde mediados de 1940 hasta 1975 su producción de petróleo crecía a una tasa anual del 6 o 7 %, siendo un modelo sustentable por el aumento de exploración y reservas, a lo que se suma el descubrimiento de Loma la Lata a partir de los setenta. Pero a partir de la intervención militar de 1975 van a comenzar las pérdidas, específicamente con el avance de los contratistas a partir de 1976, cuando la producción empieza a estancarse, porque ellos sólo explotaban los pozos descubiertos por YPF pero no invertían en exploración. Además, con su creciente poder de mercado, empiezan a lograr subir sus precios en las ventas a YPF, pero para evitar la inflación, la petrolera estatal vendía el combustible hasta tres o cuatro veces más barato a las refinerías, de forma de no transferir los aumentos pero aumentando el déficit de YPF. A esto se sumó que la dictadura aumentó los precios de las regalías a las provincias. Así, entre el ’75 y el ’87 YPF solo dio pérdidas, debido justamente a estas políticas, y a un endeudamiento que de 75 millones en 1975 pasó a otro de 5.500 millones en 1983. En estas deudas, tuvieron que ver los giros que se hicieron al Ministerio de Economía para alimentar el mercado de la especulación financiera, y los pasivos recién se pudieron revertir en 1987, pero porque una parte de los mismos se transfirió al Tesoro, con lo que se le quitó presión a YPF, aunque en el ’90 vuelve a dar pérdidas.
–En el libro se señala también que hubo un intento de profundizar esta política de transferencias en el gobierno de Raúl Alfonsín, pero que finalmente no se avanzó. ¿Por qué causas?
–Yo lo llamo una profundización fallida, porque Alfonsín continuó esta política de suba de precios a la producción de contratistas, pero principalmente porque sobre el fin de su mandato intentó implementar el denominado Petroplán, que creaba un área de crudo de libre disponibilidad para los privados, aunque a diferencia de lo que se hizo durante el menemismo, se proyectaba que el capital invertido por las empresas sería para YPF y no para el Estado. Si bien el Petroplán no logró implementarse, estas políticas fueron la antesala de las implementadas durante la década del noventa, que a diferencia de los contratos tradicionales permitían la libre disponibilidad de los recursos y a precios de venta libres. De todas formas, hay que decir que el de Alfonsín fue un gobierno muy condicionado por la salida de la dictadura, con un poder estructural consolidado por parte de estos grupos concentrados favorecidos por el gobierno de facto, así como con una importante debilidad estatal a causa de la deuda pública tomada por estos militares. En un principio su política en relación con las empresas públicas fue más progresista, luego conservadora y sobre el final Rodolfo Terragno ya hablaba de privatizaciones, diferentes a las de los noventa pero privatizaciones al fin.
–Sin embargo, desde el ’76 al ’89 no apareció la opción privatizadora para YPF. ¿Por qué razones?
–Eran varias cuestiones. Por un lado, el primer ministro de Economía de la dictadura, José Martínez de Hoz, planteaba que había dificultades ya que existía una conciencia social que creía que las empresas debían ser públicas. Por eso, afirmaba que ellos eran privatistas, pero la sociedad no había sufrido las crisis necesarias como para entender la necesidad de estas privatizaciones. Por otro lado, las mismas empresas contratistas no querían privatizar YPF porque vivían de YPF, es decir que el negocio les cerraba con la descapitalización de YPF. Y, además, ninguna tenía el capital necesario para comprarla en su totalidad.
–Pero Menem lo hizo…
–Hay que ver acá el contexto de la caída del Muro de Berlín, y el clima de época proclive a las ideas neoliberales. La respuesta que encuentra el gobierno de Menem es la fragmentación de YPF, es decir que todos participen del negocio de su privatización, contratistas locales, acreedores externos, y las empresas extranjeras. Para los primeros, agregando las concesiones sobre áreas, para los acreedores internacionales, utilizando sus bonos públicos de bajo valor de mercado para comprar, al precio nominal de estos bonos, partes de la empresa, mientras que las compañías extranjeras venían a operar con sus conocimientos y tecnologías. Es en realidad lo que sucede en todas las empresas estatales, donde se forma una comunidad de negocios que avanza sobre las mismas. En YPF lo distintivo era que como su valor de mercado la hacía imposible de comprar por una empresa local, se fragmenta y se concesionan 147 aéreas secundarias, pero que igualmente tenían una gran potencialidad. El 55% de las mismas las adquieren los tradicionales contratistas de YPF, como Pérez Companc, Bridas, Astra, Pluspetrol, Techint y Amoco, entre otras, y el capital extranjero en menor medida, mientras que se privatizan refinerías, gasoductos, oleoductos y puertos de embarques. El grueso del capital foráneo va a llegar en 1993 con la privatización y venta de acciones subvaluadas de la empresa para favorecer a este capital, pues el local ya había sido beneficiado a través de las concesiones. Los inversores extranjeros eran sobre todo fondos de pensión, y de hecho de los nacionales el que más invirtió fue Pérez Companc, que se quedó solo con el 3%, ya que el volumen de negocios era demasiado grande para los locales, pese a que, por las concesiones, la empresa ya había reducido su valor de mercado.
–¿Era posible el rescate de la empresa sin privatizaciones?
–En los debates parlamentarios realizados durante el menemismo reconocen que YPF está quebrada por la acción de los contratistas, pero la propuesta es transferírsela… a ellos. Estos grupos, así como los subsidios a las refinerías y el pago de regalías a precios internacionales, eran de hecho los problemas. Además, si observamos que el Estado absorbió los 2.000 millones de dólares de deuda de la empresa cuando ésta se privatizó, podemos advertir que podía iniciarse un nuevo ciclo de crecimiento de YPF. Pero el gobierno menemista eligió montar el discurso de la ineficiencia para llevar adelante su política privatista, que en un principio quiso ser del 100% de las acciones –ya que el ministro de Economía Domingo Cavallo y el presidente de YPF José Estenssoro decían que el Estado debía quedarse fuera para no desincentivar a los privados–, pero que finalmente por iniciativa de los senadores fue del 80%.
–¿Qué sucedió en esta nueva etapa?
–Estenssoro quedó como director de YPF SA tras haber sido director de la estatal, y en su gestión empieza a privilegiar la rentabilidad, que pasa del 5% cuando era estatal al 18% o 20%, porque aumenta la producción reduciendo las inversiones de riesgo necesarias para reponer las reservas. Esto era en el marco de la desregulación del mercado de hidrocarburos, que se implementó tras concebir a los mismos como un commodity y no como un recurso estratégico y necesario de ser mantenido. Como sucede con toda la economía, los grupos locales transfieren al exterior parte de la renta que extraen acá, y a partir del ’96 y ’97 empiezan a vender sus tenencias. En 1997 se modifica la ley que obligaba al Estado a tener el 20% de acciones y en 1999 Repsol compra el 98% de las acciones por 15 mil millones de dólares. Pero la estrategia es la misma que la llevada adelante desde 1993, sólo que además empieza a girar las utilidades al exterior en una magnitud inédita, pues llegan a sacar el 96% de estas utilidades. En 2002, con las políticas de Eduardo Duhalde sobre control de precios de los combustibles, implementación de retenciones y pesificación, hay aún menos inversión, aunque como el petróleo había subido internacionalmente, seguía siendo muy rentable.
–Antes de nacionalizar su mayoría accionaria, se incorpora al grupo nacional Petersen. ¿Qué resultados se obtienen?
–El esquema es que ellos ingresan sin pagar, e incluso se les permite girar hasta el 90% de las utilidades para pagar su ingreso, lo cual garantiza la descapitalización de la empresa. Existía cierta idea en el Gobierno de introducir en YPF una burguesía nacional, que con intereses propios y nacionales iba a torcerles el brazo a los grandes accionistas para que invirtieran. Pero lo que en realidad este esquema producía era otra cosa, y eso colapsa en 2011, por el déficit de la balanza energética nacional. Entonces en el Estado surge una nueva línea por parte del equipo de Axel Kicillof – en su momento a cargo de de la Secretaría de Política Económica–, quienes conciben al sector energético y a YPF con una visión muy distinta a la previa, en la que, frente al déficit, se aumentaban las importaciones.
–Luego, sí, la nacionalización del 51% de las acciones en 2012…
–Sí, y el riesgo aquí es que el otro 49% puede reclamar sus dividendos, pero el Estado vuelve ya a dirigir la compañía. Se suavizan o revierten algunos índices negativos, aunque actualmente YPF representa el 30% de la producción de gas y el 38% de la de petróleo, porque perdió mucha participación en el sector energético. También fue un dato positivo que se aminoró la redistribución de utilidades, ya que se redujo al 5&, y que se duplicaron los proveedores locales, con fuertes aumentos en la exploración y cantidad de pozos, lo cual brinda mayor sustentabilidad.
El decreto Chevron y la Ley de Hidrocarburos
Consultado por las últimas iniciativas oficiales referentes a la extracción de hidrocarburos no convencionales, Barrera señala que “tanto en el decreto Chevron como en la reciente Ley de Hidrocarburos, el 80% de la producción está regulada, es decir que no tiene libre disponibilidad de divisas, lo cual los hace diferentes de las leyes de los noventa –que se extendieron hasta hace poco–, donde la libre disponibilidad era del 70% y no del 20%. Además, en estos últimos casos también se regula que ese 20% de hidrocarburos debe ser vendido localmente si la economía lo necesita, aunque con precio pleno y la posibilidad de girar esas utilidades. Pero en la última ley se afirma que ya no se necesitan mil millones dólares de inversión mínima, como en el decreto Chevron, para tener la libre disponibilidad del 20% de los recursos, sino que alcanza con 250 millones, y en un lapso de tres años. O sea que reduce las restricciones al capital privado, ya que 250 millones es una cifra baja para darles ese beneficio de la libre disponibilidad del 20%, y no está aclarado además si es inversión para exploración o producción, porque como vimos la producción puede aumentar, pero si las reservas van a seguir cayendo no es un modelo sustentable”.
Los grupos económicos
El apoyo privado. “La dictadura del Proceso se apoyó en grupos de capitales a los que retribuyó como contratistas del Estado, por medio de la tercerización de áreas de negocios en las empresas públicas. YPF en este caso fue sólo el mayor ejemplo.”
El rol de los contratistas. “A partir de la intervención militar de 1975 van a comenzar las pérdidas, específicamente con el avance de los contratistas a partir de 1976, cuando la producción empieza a estancarse porque los privados sólo explotaban los pozos descubiertos por YPF, pero no invertían en exploración.”
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