El impacto del gasto social y los impuestos sobre la desigualdad y la pobreza en Argentina, Bolivia, Brasil, México, Perú y Uruguay: una síntesis de los resultados[1] [2]
Un hecho bien sabido es que la distribución del ingreso y la riqueza en América Latina es la más desigual del mundo. No obstante, un factor alentador es que la pobreza y la desigualdad han estado disminuyendo de manera casi constante a partir del año 2000 en la mayoría de los países de la región. ¿Qué ha cambiado en América Latina? ¿Acaso los gobiernos están ahora más comprometidos con la equidad que en el pasado? ¿Cuáles son los gobiernos más comprometidos con la equidad? ¿Cuáles son los menos comprometidos? ¿Qué políticas y programas han sido los más eficaces para redistribuir el ingreso? ¿Son fiscalmente sostenibles? ¿Qué factores limitan mayores logros? ¿Qué iniciativas, acciones y reformas deberían llevar a cabo los gobiernos para que los sistemas fiscales se volvieran más redistributivos?
El proyecto Compromiso con la equidad (CEQ-América Latina)–un esfuerzo conjunto de la Universidad de Tulane y el Diálogo Interamericano–tiene como objetivo primordial responder estas preguntas y muchas otras relacionadas. En particular, el CEQ ha sido diseñado para medir el impacto de los impuestos y el gasto público sobre la desigualdad y la pobreza en todos los países de América Latina. Las dos principales herramientas analíticas del CEQ incluyen un análisis estándar de incidencia fiscal y un cuestionario especialmente diseñado para construir un diagnóstico de los factores que limitan la capacidad del gobierno para eliminar la pobreza extrema con mecanismos redistributivos. CEQ es una de las primeras iniciativas que evalúa a fondo y de manera integral el sistema tributario y de gasto público en transferencias y subsidios en países de ingreso medio y bajo y que produce evaluaciones que son comparables entre países y a través del tiempo. Hasta la fecha se han terminado estudios en seis países: Argentina, Bolivia, Brasil, México, Perú y Uruguay. Los resultados están disponibles en el portal de CEQ: http://www.commitmentoequity.org
Estos resultados ofrecen una útil valoración del grado de compromiso de cada uno de estos gobiernos latinoamericanos para reducir la desigualdad y mejorar las condiciones de vida de sus ciudadanos más pobres. Las conclusiones que hasta ahora se han derivado indican una amplia variación entre países en cuanto a las políticas adoptadas y la repercusión que éstas tienen sobre la redistribución del ingreso y la reducción de la pobreza:
Reducción de la desigualdad y la pobreza. Los impuestos y transferencias reducen la desigualdad y la pobreza en magnitudes no triviales en Argentina, Brasil y Uruguay, pero no tanto en México, y relativamente poco en Bolivia y Perú. Esto se puede observar en las gráficas 1 y 2, que trazan la “evolución” de la desigualdad y la pobreza, respectivamente, medidas sucesivamente para los conceptos de ingreso antes y después de la acción fiscal empezando por el ingreso de mercado (ingreso antes de impuestos y transferencias), al ingreso de mercado neto (ingreso de mercado menos los impuestos directos), al ingreso disponible (ingreso de mercado neto más las transferencias en efectivo y otras transferencias directas), al ingreso post-fiscal (ingreso disponible menos impuestos indirectos y más subsidios indirectos), al ingreso final (ingreso post-fiscal más el valor monetizado de las transferencias en especie, es decir, el gasto público en educación y salud).[3] Dado que para el caso de Argentina no se incluyó el análisis de los impuestos, también incluimos el concepto de ingreso final* (ingreso disponible más el valor monetizado de las transferencias en especie).
En la gráfica 1, la desigualdad se mide con el coeficiente de Gini y en la gráfica 2, la pobreza se mide como la proporción de población en pobreza extrema sobre el total—o sea, la incidencia de la pobreza extrema–. La pobreza extrema se define con la línea de pobreza internacional de US$ 2.50 diarios en paridad de poder de compra. Nótese que para el caso de la incidencia de la pobreza no se calcula el ingreso final porque el concepto de pobreza sólo está definido en términos monetarios. Recuérdese que en el caso de Argentina sólo se calculó el ingreso neto de mercado, el ingreso disponible y el ingreso final* únicamente
Gráfica 1 – Coeficiente de Gini antes y después de los impuestos y transferencias: Argentina, Bolivia, Brasil, México, Perú y Uruguay.
Nota: Los conceptos de ingreso se definen en el texto. Argentina sólo contempla las transferencias y no se incluye el efecto de los impuestos indirectos netos.
Gráfica 2 – Incidencia de la pobreza extrema antes y después de impuestos y transferencias: Argentina, Bolivia, Brasil, México, Perú y Uruguay.
Nota: La pobreza extrema se mide con la línea internacional de US$2.50 diarios en poder de paridad de compra. Los conceptos de ingreso se definen en el texto. Argentina sólo contempla las transferencias y no se incluye el efecto de los impuestos indirectos netos.
Impuestos directos sobre la renta personal. El impuesto directo sobre la renta personal varía de alrededor de cinco por ciento del PIB en Uruguay a casi cero en Bolivia. En todos los países en los que existen los impuestos sobre la renta, éstos son progresivos, pero debido a que representan un porcentaje pequeño del PIB, su impacto redistributivo tiende a ser muy bajo.
Las transferencias directas en efectivo. Las transferencias en efectivo reducen la pobreza extrema en más de un 60 por ciento en Uruguay y Argentina, pero sólo un siete por ciento en Perú, ya que gasta muy poco en transferencias en efectivo. Si bien Brasil es el país que más gasta en transferencias en efectivo, una parte significativa de ellas va a población que no vive en la pobreza y por ello la reducción de la pobreza generada por transferencias es menor en Brasil que en Argentina y Uruguay. Bolivia gasta cinco veces más que Perú (como porcentaje del PIB), pero debido a que los fondos no están dirigidos a los pobres, la magnitud de la redistribución y la reducción de la pobreza ha sido limitada. Para Bolivia, el impacto de estos programas en términos de reducción de la pobreza y redistribución es sólo ligeramente superior al de Perú.
Impuestos indirectos. En Brasil y Bolivia, los impuestos indirectos cancelan la mayor parte del efecto de las transferencias directas, y los niveles de pobreza son casi los mismos antes y después de impuestos y transferencias en efectivo. En contraste, en México la pobreza después de los impuestos indirectos es menor dado a que los pobres pagan poco en forma de impuestos indirectos debido a excepciones y la informalidad.
Transferencias en especie. El gasto público en educación y salud es significativamente más igualador que las transferencias en efectivo en todos los países (Gráfica 3). Cuando se agrega el efecto de las transferencias en especie (acceso a servicios gratuitos o casi gratis de educación y salud), la disminución de la desigualdad es de 24,5 por ciento, 23,7 por ciento y 20,2 por ciento en Argentina, Brasil y Uruguay, respectivamente, y es de 14,4 por ciento, 12,4 por ciento y 8,1 por ciento en México, Bolivia y Perú, respectivamente. Argentina logra esto gracias al tamaño, así como a la eficacia redistributiva (medida como el porcentaje de cambio en la desigualdad, dividido por el gasto social como porcentaje del PIB) de su gasto social en educación y salud. A pesar de gastar mucho menos que Bolivia y no mucho más que México, Uruguay es altamente eficaz en la reducción de la desigualdad (el segundo más alto después de Argentina). Brasil tiene un nivel de eficacia más bajo que el de Argentina y Uruguay. La eficacia de México es similar a la de Brasil, pero debido a que Brasil gasta mucho más en educación y salud, el impacto en la desigualdad después de las transferencias en especie es mayor en Brasil. Perú y Bolivia son los menos eficaces en la reducción de la desigualdad a través de las transferencias en especie porque el gasto en educación y salud es menos progresivo, especialmente en Bolivia, en comparación a los demás países.
La imagen positiva de los logros redistributivos en Argentina, Brasil y Uruguay oculta algunos hechos desagradables. Por ejemplo, alrededor del 16 por ciento del gasto social brasileño es destinado a la educación terciaria, que beneficia principalmente a la población de clase media alta y rica. Algo similar ocurre en Uruguay. En Argentina, las transferencias en efectivo son sustancialmente menores (como proporción del PIB) que los subsidios indirectos a los productores agrícolas, líneas aéreas y otros sectores del transporte, las industrias manufactureras y las empresas de energía, mismos que benefician proporcionalmente más a los que no son pobres. El fuerte aumento del gasto público en Argentina durante la década del 2000 ha sido cada vez más financiado por impuestos distorsionantes y mecanismos de recaudación de ingresos no ortodoxos e insostenibles.
Gráfica 3. Reducción de la desigualdad, gasto social (como% del PIB), y la eficacia redistributiva del gasto social.
Nota: La reducción de la desigualdad se mide como el cambio porcentual del Gini con el ingreso disponible y el ingreso final respecto al Gini para el ingreso de mercado; aunque se trata de una reducción para fines de la presentación ésta aparece en el cuadrante positivo de la gráfica. La eficacia del gasto se mide como la reducción en el coeficiente del Gini dividida por el gasto social como proporción del PIB.
En conclusión, la reducción de la pobreza y la redistribución a través de políticas fiscales no son triviales, especialmente en Argentina, Brasil y Uruguay. Las transferencias en efectivo son un factor explicativo importante. Transferencias Monetarias Condicionadas de gran escala como Bolsa Familia en Brasil y Oportunidades en México están marcando la diferencia. Las pensiones no contributivas en Argentina y Uruguay tienen importantes efectos reductores de la pobreza también. En los seis países, las transferencias en especie logran redistribuir más que las transferencias en efectivo. El gasto público en educación y salud reduce significativamente la desigualdad cuando el concepto de ingreso incluye el valor monetizado de estos servicios públicos. Los impuestos directos son progresivos, pero sus impactos sobre la desigualdad son pequeños debido a que representan un porcentaje pequeño de los ingresos totales. Los impuestos indirectos aumentan la pobreza en Bolivia y Brasil tanto que prácticamente cancelan la reducción de la pobreza generada por las transferencias en efectivo. En contraste, en México y Perú, el incremento de la pobreza causado por los impuestos indirectos se atenúa debido a que los alimentos y otros bienes básicos están exentos y la gran escala de la informalidad (por ejemplo, los consumidores son capaces de evitar los impuestos indirectos).
De los tres países que más redistribuyen, Brasil mejoraría significativamente su efectividad redistributiva si las transferencias en efectivo fueran más focalizadas en la población pobre y la educación terciaria a los ricos no se subsidiara extensamente. Este último punto también es válido para Uruguay. En el caso de Argentina, la sostenibilidad fiscal de su modelo redistributivo es seriamente cuestionado. Perú reduce muy poco la desigualdad y la pobreza debido a su reducido gasto social (como porcentaje del PIB). Si bien el gasto total del gobierno de México es similar al de Perú, México destina mucho más del presupuesto para el gasto social y, por lo tanto, se consigue una mayor redistribución y reducción de la pobreza que en Perú. El gasto social en Bolivia es mayor que el de México y Uruguay (un país con redistribución alta); sin embargo, dado debido a que los programas de transferencia en efectivo de Bolivia no están focalizados en los pobres (por el contrario, son de carácter prácticamente universal), la redistribución es de pequeña escala.
Un hecho bien sabido es que la distribución del ingreso y la riqueza en América Latina es la más desigual del mundo. No obstante, un factor alentador es que la pobreza y la desigualdad han estado disminuyendo de manera casi constante a partir del año 2000 en la mayoría de los países de la región. ¿Qué ha cambiado en América Latina? ¿Acaso los gobiernos están ahora más comprometidos con la equidad que en el pasado? ¿Cuáles son los gobiernos más comprometidos con la equidad? ¿Cuáles son los menos comprometidos? ¿Qué políticas y programas han sido los más eficaces para redistribuir el ingreso? ¿Son fiscalmente sostenibles? ¿Qué factores limitan mayores logros? ¿Qué iniciativas, acciones y reformas deberían llevar a cabo los gobiernos para que los sistemas fiscales se volvieran más redistributivos?
El proyecto Compromiso con la equidad (CEQ-América Latina)–un esfuerzo conjunto de la Universidad de Tulane y el Diálogo Interamericano–tiene como objetivo primordial responder estas preguntas y muchas otras relacionadas. En particular, el CEQ ha sido diseñado para medir el impacto de los impuestos y el gasto público sobre la desigualdad y la pobreza en todos los países de América Latina. Las dos principales herramientas analíticas del CEQ incluyen un análisis estándar de incidencia fiscal y un cuestionario especialmente diseñado para construir un diagnóstico de los factores que limitan la capacidad del gobierno para eliminar la pobreza extrema con mecanismos redistributivos. CEQ es una de las primeras iniciativas que evalúa a fondo y de manera integral el sistema tributario y de gasto público en transferencias y subsidios en países de ingreso medio y bajo y que produce evaluaciones que son comparables entre países y a través del tiempo. Hasta la fecha se han terminado estudios en seis países: Argentina, Bolivia, Brasil, México, Perú y Uruguay. Los resultados están disponibles en el portal de CEQ: http://www.commitmentoequity.org
Estos resultados ofrecen una útil valoración del grado de compromiso de cada uno de estos gobiernos latinoamericanos para reducir la desigualdad y mejorar las condiciones de vida de sus ciudadanos más pobres. Las conclusiones que hasta ahora se han derivado indican una amplia variación entre países en cuanto a las políticas adoptadas y la repercusión que éstas tienen sobre la redistribución del ingreso y la reducción de la pobreza:
Reducción de la desigualdad y la pobreza. Los impuestos y transferencias reducen la desigualdad y la pobreza en magnitudes no triviales en Argentina, Brasil y Uruguay, pero no tanto en México, y relativamente poco en Bolivia y Perú. Esto se puede observar en las gráficas 1 y 2, que trazan la “evolución” de la desigualdad y la pobreza, respectivamente, medidas sucesivamente para los conceptos de ingreso antes y después de la acción fiscal empezando por el ingreso de mercado (ingreso antes de impuestos y transferencias), al ingreso de mercado neto (ingreso de mercado menos los impuestos directos), al ingreso disponible (ingreso de mercado neto más las transferencias en efectivo y otras transferencias directas), al ingreso post-fiscal (ingreso disponible menos impuestos indirectos y más subsidios indirectos), al ingreso final (ingreso post-fiscal más el valor monetizado de las transferencias en especie, es decir, el gasto público en educación y salud).[3] Dado que para el caso de Argentina no se incluyó el análisis de los impuestos, también incluimos el concepto de ingreso final* (ingreso disponible más el valor monetizado de las transferencias en especie).
En la gráfica 1, la desigualdad se mide con el coeficiente de Gini y en la gráfica 2, la pobreza se mide como la proporción de población en pobreza extrema sobre el total—o sea, la incidencia de la pobreza extrema–. La pobreza extrema se define con la línea de pobreza internacional de US$ 2.50 diarios en paridad de poder de compra. Nótese que para el caso de la incidencia de la pobreza no se calcula el ingreso final porque el concepto de pobreza sólo está definido en términos monetarios. Recuérdese que en el caso de Argentina sólo se calculó el ingreso neto de mercado, el ingreso disponible y el ingreso final* únicamente
Gráfica 1 – Coeficiente de Gini antes y después de los impuestos y transferencias: Argentina, Bolivia, Brasil, México, Perú y Uruguay.
Nota: Los conceptos de ingreso se definen en el texto. Argentina sólo contempla las transferencias y no se incluye el efecto de los impuestos indirectos netos.
Gráfica 2 – Incidencia de la pobreza extrema antes y después de impuestos y transferencias: Argentina, Bolivia, Brasil, México, Perú y Uruguay.
Nota: La pobreza extrema se mide con la línea internacional de US$2.50 diarios en poder de paridad de compra. Los conceptos de ingreso se definen en el texto. Argentina sólo contempla las transferencias y no se incluye el efecto de los impuestos indirectos netos.
Impuestos directos sobre la renta personal. El impuesto directo sobre la renta personal varía de alrededor de cinco por ciento del PIB en Uruguay a casi cero en Bolivia. En todos los países en los que existen los impuestos sobre la renta, éstos son progresivos, pero debido a que representan un porcentaje pequeño del PIB, su impacto redistributivo tiende a ser muy bajo.
Las transferencias directas en efectivo. Las transferencias en efectivo reducen la pobreza extrema en más de un 60 por ciento en Uruguay y Argentina, pero sólo un siete por ciento en Perú, ya que gasta muy poco en transferencias en efectivo. Si bien Brasil es el país que más gasta en transferencias en efectivo, una parte significativa de ellas va a población que no vive en la pobreza y por ello la reducción de la pobreza generada por transferencias es menor en Brasil que en Argentina y Uruguay. Bolivia gasta cinco veces más que Perú (como porcentaje del PIB), pero debido a que los fondos no están dirigidos a los pobres, la magnitud de la redistribución y la reducción de la pobreza ha sido limitada. Para Bolivia, el impacto de estos programas en términos de reducción de la pobreza y redistribución es sólo ligeramente superior al de Perú.
Impuestos indirectos. En Brasil y Bolivia, los impuestos indirectos cancelan la mayor parte del efecto de las transferencias directas, y los niveles de pobreza son casi los mismos antes y después de impuestos y transferencias en efectivo. En contraste, en México la pobreza después de los impuestos indirectos es menor dado a que los pobres pagan poco en forma de impuestos indirectos debido a excepciones y la informalidad.
Transferencias en especie. El gasto público en educación y salud es significativamente más igualador que las transferencias en efectivo en todos los países (Gráfica 3). Cuando se agrega el efecto de las transferencias en especie (acceso a servicios gratuitos o casi gratis de educación y salud), la disminución de la desigualdad es de 24,5 por ciento, 23,7 por ciento y 20,2 por ciento en Argentina, Brasil y Uruguay, respectivamente, y es de 14,4 por ciento, 12,4 por ciento y 8,1 por ciento en México, Bolivia y Perú, respectivamente. Argentina logra esto gracias al tamaño, así como a la eficacia redistributiva (medida como el porcentaje de cambio en la desigualdad, dividido por el gasto social como porcentaje del PIB) de su gasto social en educación y salud. A pesar de gastar mucho menos que Bolivia y no mucho más que México, Uruguay es altamente eficaz en la reducción de la desigualdad (el segundo más alto después de Argentina). Brasil tiene un nivel de eficacia más bajo que el de Argentina y Uruguay. La eficacia de México es similar a la de Brasil, pero debido a que Brasil gasta mucho más en educación y salud, el impacto en la desigualdad después de las transferencias en especie es mayor en Brasil. Perú y Bolivia son los menos eficaces en la reducción de la desigualdad a través de las transferencias en especie porque el gasto en educación y salud es menos progresivo, especialmente en Bolivia, en comparación a los demás países.
La imagen positiva de los logros redistributivos en Argentina, Brasil y Uruguay oculta algunos hechos desagradables. Por ejemplo, alrededor del 16 por ciento del gasto social brasileño es destinado a la educación terciaria, que beneficia principalmente a la población de clase media alta y rica. Algo similar ocurre en Uruguay. En Argentina, las transferencias en efectivo son sustancialmente menores (como proporción del PIB) que los subsidios indirectos a los productores agrícolas, líneas aéreas y otros sectores del transporte, las industrias manufactureras y las empresas de energía, mismos que benefician proporcionalmente más a los que no son pobres. El fuerte aumento del gasto público en Argentina durante la década del 2000 ha sido cada vez más financiado por impuestos distorsionantes y mecanismos de recaudación de ingresos no ortodoxos e insostenibles.
Gráfica 3. Reducción de la desigualdad, gasto social (como% del PIB), y la eficacia redistributiva del gasto social.
Nota: La reducción de la desigualdad se mide como el cambio porcentual del Gini con el ingreso disponible y el ingreso final respecto al Gini para el ingreso de mercado; aunque se trata de una reducción para fines de la presentación ésta aparece en el cuadrante positivo de la gráfica. La eficacia del gasto se mide como la reducción en el coeficiente del Gini dividida por el gasto social como proporción del PIB.
En conclusión, la reducción de la pobreza y la redistribución a través de políticas fiscales no son triviales, especialmente en Argentina, Brasil y Uruguay. Las transferencias en efectivo son un factor explicativo importante. Transferencias Monetarias Condicionadas de gran escala como Bolsa Familia en Brasil y Oportunidades en México están marcando la diferencia. Las pensiones no contributivas en Argentina y Uruguay tienen importantes efectos reductores de la pobreza también. En los seis países, las transferencias en especie logran redistribuir más que las transferencias en efectivo. El gasto público en educación y salud reduce significativamente la desigualdad cuando el concepto de ingreso incluye el valor monetizado de estos servicios públicos. Los impuestos directos son progresivos, pero sus impactos sobre la desigualdad son pequeños debido a que representan un porcentaje pequeño de los ingresos totales. Los impuestos indirectos aumentan la pobreza en Bolivia y Brasil tanto que prácticamente cancelan la reducción de la pobreza generada por las transferencias en efectivo. En contraste, en México y Perú, el incremento de la pobreza causado por los impuestos indirectos se atenúa debido a que los alimentos y otros bienes básicos están exentos y la gran escala de la informalidad (por ejemplo, los consumidores son capaces de evitar los impuestos indirectos).
De los tres países que más redistribuyen, Brasil mejoraría significativamente su efectividad redistributiva si las transferencias en efectivo fueran más focalizadas en la población pobre y la educación terciaria a los ricos no se subsidiara extensamente. Este último punto también es válido para Uruguay. En el caso de Argentina, la sostenibilidad fiscal de su modelo redistributivo es seriamente cuestionado. Perú reduce muy poco la desigualdad y la pobreza debido a su reducido gasto social (como porcentaje del PIB). Si bien el gasto total del gobierno de México es similar al de Perú, México destina mucho más del presupuesto para el gasto social y, por lo tanto, se consigue una mayor redistribución y reducción de la pobreza que en Perú. El gasto social en Bolivia es mayor que el de México y Uruguay (un país con redistribución alta); sin embargo, dado debido a que los programas de transferencia en efectivo de Bolivia no están focalizados en los pobres (por el contrario, son de carácter prácticamente universal), la redistribución es de pequeña escala.
