El giro equivocado de la globalización

Y como lastima a los EE.UU.
Autor: Dani Rodrik
Traducción de Alejandro Garvie.
La globalización está en problemas. Una reacción populista, personificada por el presidente de Estados Unidos, Donald Trump, está en plena marcha. Una guerra comercial a fuego lento entre China y Estados Unidos podría desbordarse fácilmente. Países de toda Europa están cerrando sus fronteras a los inmigrantes. Incluso los mayores impulsores de la globalización reconocen que la misma ha producido beneficios desproporcionados y que algo tendrá que cambiar.
Los problemas de hoy tienen sus raíces en la década de 1990, cuando los responsables de la formulación de políticas pusieron al mundo en su camino hiperglobalista actual, que exige que las economías domésticas se pongan al servicio de la economía mundial en lugar de al revés. En el comercio, la transformación fue iniciada por la creación de la Organización Mundial del Comercio, en 1995. La OMC no solo hizo más difícil que los países se protegieran de la competencia internacional, sino que también llegó a áreas políticas que las normas de comercio internacional no habían tocado anteriormente: la agricultura, servicios, propiedad intelectual, política industrial, y regulación sanitaria. Incluso los acuerdos comerciales regionales más ambiciosos, como el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, despegaron casi al mismo tiempo.
En finanzas, el cambio estuvo marcado por un cambio fundamental en las actitudes de los gobiernos que se alejaron de la gestión de los flujos de capital y fueron hacia la liberalización. Presionados por Estados Unidos y organizaciones globales como el Fondo Monetario Internacional y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, los países liberaron grandes cantidades de financiamiento a corto plazo para cruzar las fronteras en busca de mayores rendimientos.
En ese momento, estos cambios parecían estar basados ??en una economía sólida. La apertura al comercio llevaría a las economías a asignar sus recursos allí donde serían más productivos. El capital fluiría de los países donde abundaba a los países en donde se necesitaba. Un mayor comercio y una financiación más libre desencadenaría la inversión privada y alimentaría el crecimiento económico mundial. Pero estos nuevos acuerdos tenían riesgos que los hiperglobalistas no previeron, aunque la teoría económica podría haber predicho los inconvenientes de la globalización tan bien como lo hizo los positivos.
El aumento del comercio con China y otros países de bajos salarios aceleró el declive del empleo manufacturero en el mundo desarrollado, dejando atrás a muchas comunidades en dificultades. La financiarización de la economía global produjo la peor crisis financiera desde la Gran Depresión. Y después del choque, las instituciones internacionales promovieron políticas de austeridad que empeoraron el daño. Cada vez más lo que le pasó a la gente común parecía ser el resultado de fuerzas anónimas del mercado o causadas por personas que toman decisiones en países extranjeros.
Los políticos y los formuladores de políticas minimizaron estos problemas, negando que los nuevos términos de la economía global implicaran el sacrificio de la soberanía. Sin embargo, parecían inmovilizados por estas mismas fuerzas. El centro-derecha y el centro-izquierda no estaban en desacuerdo sobre las reglas de la nueva economía mundial, sino sobre cómo deberían acomodarlas a sus economías nacionales. La derecha quería recortar impuestos y recortar regulaciones; la izquierda pidió más gasto en educación e infraestructura pública. Ambas partes acordaron que las economías debían ser reformadas en nombre de la competitividad global. La globalización, exclamó el presidente estadounidense Bill Clinton, “es el equivalente económico de una fuerza de la naturaleza, como el viento o el agua”. El primer ministro británico, Tony Blair, se burló de aquellos que querían “debatir la globalización”, y dijo: “también podría debatir si el otoño debería seguir el verano”.
Sin embargo, no había nada inevitable en el camino que siguió el mundo a partir de los años noventa. Las instituciones internacionales desempeñaron su papel, pero la hiperglobalización era más un estado de ánimo que una restricción genuina e inmutable en la política interna. Antes de que llegara, los países habían experimentado con dos modelos muy diferentes de globalización: el patrón oro y el sistema de Bretton Woods. La nueva hiperglobalización estaba más cercana en espíritu al patrón de oro, históricamente más distante y más intrusivo. Esa es la fuente de muchos de los problemas de hoy. Los responsables de la formulación de políticas de hoy deberían mirar hacia los principios más flexibles de Bretton Woods para crear una economía global más justa y sostenible.
EL STRAITJACKET DE ORO
Durante aproximadamente 50 años antes de la Primera Guerra Mundial, más un breve resurgimiento durante el período de entreguerras, el estándar de oro estableció las reglas de la gestión económica. Un gobierno en el patrón oro tenía que fijar el valor de su moneda nacional al precio del oro y mantener las fronteras abiertas para financiar y pagar sus deudas externas en cualquier circunstancia. Si esas reglas significaban que el gobierno tenía que imponer lo que los economistas hoy llamarían austeridad, así sea, por muy grande que sea el daño a los ingresos domésticos y al empleo.
Esa disposición a imponer un dolor económico significaba que no era una coincidencia que el primer movimiento populista consciente surgiera bajo el patrón oro. A finales del siglo XIX, el Partido Popular dio voz a los agricultores estadounidenses en dificultades, que sufrían altas tasas de interés sobre su deuda y la disminución de los precios de sus cultivos. La solución era clara: crédito más fácil, habilitado al posibilitar que la moneda se canjeara en plata y en oro. Si el gobierno posibilitando a cualquier persona con lingotes de plata convertirlo en moneda a una tasa establecida, la oferta de dinero aumentaría, lo que haría subir los precios y aliviaría la carga de las deudas de los agricultores. Pero el establishment del noreste y su respaldo al patrón oro se interponían en el camino. Las frustraciones crecieron, y en la Convención Nacional Demócrata de 1896, William Jennings Bryan, un candidato a presidente, declaró célebremente: “No sacrificarán a la humanidad sobre una cruz de oro”.
El patrón oro sobrevivió al asalto populista en los Estados Unidos gracias, en parte, a descubrimientos fortuitos de mineral de oro que facilitaron las condiciones crediticias después de la década de 1890. Casi cuatro décadas más tarde, el patrón oro se reduciría definitivamente, esta vez en el Reino Unido, bajo la presión de reclamos similares. Después de suspender efectivamente el patrón oro durante la Primera Guerra Mundial, el Reino Unido regresó a él en 1925 a su tasa anterior a la guerra. Pero la economía británica era solo una sombra de su yo anterior a la guerra, y cuatro años más tarde, el desplome de 1929 empujó al país al límite. Las empresas y la mano de obra exigieron tasas de interés más bajas, lo que, según el estándar de oro, habría hecho que el capital huyera al extranjero. Esta vez, sin embargo, el gobierno británico eligió la economía doméstica sobre las reglas globales y abandonó el patrón oro en 1931. Dos años más tarde, Franklin Roosevelt, el recién elegido presidente de los Estados Unidos, hizo lo mismo sabiamente. Como saben ahora los economistas, cuanto antes un país dejara el patrón oro, más pronto saldría de la Gran Depresión.
La experiencia del patrón oro enseñó a los arquitectos del sistema económico internacional de la posguerra, entre ellos el economista John Maynard Keynes, que mantener a las economías domésticas atadas para promover el comercio internacional y la inversión hizo que el sistema fuera más frágil y no menos frágil. En consecuencia, el régimen internacional que los países aliados diseñaron en la conferencia de Bretton Woods, en 1944, dio a los gobiernos mucho espacio para establecer una política monetaria y fiscal. En el centro de este sistema estaban los controles que aplicaba a la movilidad internacional del capital. Como enfatizó Keynes, los controles de capital no fueron meramente un recurso temporal hasta que los mercados financieros se estabilizaron después de la guerra; eran un “acuerdo permanente”. Cada gobierno fijaba el valor de su moneda, pero podría ajustar ese valor cuando la economía se enfrentara a la restricción de las finanzas internacionales. El sistema de Bretton Woods se basaba en la creencia de que la mejor manera de fomentar el comercio internacional y la inversión a largo plazo era permitir a los gobiernos nacionales administrar sus economías.
Bretton Woods cubría solo acuerdos monetarios y financieros internacionales. Las reglas para el comercio se desarrollaron de manera más ad hoc, bajo los auspicios del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). Pero podemos aplicar la misma filosofía. Los países debían abrir sus economías solo en la medida en que esto no alterara las negociaciones sociales y políticas internas. La liberalización comercial se limitó a reducir las restricciones fronterizas (cuotas de importación y aranceles) a los productos manufacturados y se aplicó solo a los países desarrollados. Los países en desarrollo eran esencialmente libres de hacer lo que querían. E incluso los países desarrollados tenían mucha flexibilidad para proteger a los sectores sensibles. Cuando, a principios de la década de 1970, un rápido aumento de las importaciones de prendas de vestir de los países en desarrollo amenazó el empleo en el mundo desarrollado, las naciones desarrolladas y en desarrollo negociaron un régimen especial que permitía a las primeras reimponer cuotas de importación.
En comparación con el estándar de oro y la ultralegulización posterior, las reglas de Bretton Woods y del GATT dieron a los países una gran libertad para elegir los términos en los que participarían en la economía mundial. Las economías avanzadas usaron esa libertad para regular e imponer tributos a sus economías como lo deseaban y para construir estados de bienestar generosos, sin obstáculos por las preocupaciones de la competitividad global o la fuga de capitales. Las naciones en desarrollo diversificaron sus economías a través de restricciones comerciales y políticas industriales.
La autonomía doméstica a las presiones económicas globales puede sonar como una receta para una menor globalización. Pero durante la era de Bretton Woods, las economías desarrolladas y en desarrollo crecieron por igual a tasas sin precedentes. El comercio y la inversión extranjera directa se expandieron aún más rápido, superando el crecimiento del PIB mundial. La participación de las exportaciones en la producción mundial se triplicó con creces, de menos del cinco por ciento en 1945 al 16 por ciento en 1981. Este éxito fue una validación notable de la idea de Keynes de que la economía global funciona mejor cuando cada gobierno se ocupa de su propia economía y sociedad.
VOLVER AL ESPÍRITU DEL ESTÁNDAR DE ORO
Irónicamente, los hiperglobalistas utilizaron el éxito del sistema de Bretton Woods para legitimar su propio proyecto para desplazarlo. Si los acuerdos superficiales de Bretton Woods hubieran hecho tanto para elevar el comercio mundial, la inversión y los estándares de vida, argumentaron, imagínense lo que podría lograr una integración más profunda.
Pero en el proceso de construir el nuevo régimen, la lección central del anterior fue olvidada. La globalización se convirtió en el fin, las economías nacionales en los medios. Los economistas y los formuladores de políticas llegaron a ver cada característica concebible de las economías domésticas a través de la lente de los mercados globales. Las regulaciones nacionales eran barreras comerciales ocultas, que se negociarían a través de acuerdos comerciales, o fuentes potenciales de competitividad comercial. La confianza de los mercados financieros se convirtió en la medida primordial del éxito o fracaso de la política monetaria y fiscal.
La premisa del régimen de Bretton Woods había sido que el GATT y otros acuerdos internacionales actuarían como un contrapeso para los proteccionistas poderosos en el país: sindicatos y empresas que atienden principalmente al mercado interno. Sin embargo, para la década de 1990, el equilibrio del poder político en los países ricos se había alejado de los proteccionistas hacia los lobbies de los exportadores e inversores.
Los acuerdos comerciales que surgieron en la década de 1990 reflejaron la fuerza de esos grupos de presión. La ilustración más clara de ese poder se produjo cuando los acuerdos comerciales internacionales incorporaron protecciones domésticas para los derechos de propiedad intelectual, resultado del lobby agresivo de las empresas farmacéuticas deseosas de capturar ganancias al extender su poder de monopolio a los mercados extranjeros. Hasta el día de hoy, Big Pharma es el mayor lobby detrás de los acuerdos comerciales. Los inversionistas internacionales también obtuvieron privilegios especiales en los acuerdos comerciales, permitiéndoles (y solo a ellos) demandar directamente a los gobiernos en tribunales internacionales por presuntas violaciones de sus derechos de propiedad. Los grandes bancos, con el poder del Tesoro de los Estados Unidos detrás de ellos, empujaron a los países a abrirse a las finanzas internacionales.
Los que perdieron con la hiperglobalización recibieron poco apoyo. Muchas comunidades dependientes de la manufactura en los Estados Unidos vieron cómo se despachaban sus empleos a China y México y sufrieron graves consecuencias económicas y sociales, desde el desempleo hasta las epidemias de adicción a las drogas. En principio, los trabajadores perjudicados por el comercio deberían haber sido compensados ??a través del programa federal de Asistencia de Ajuste de Comercio, pero los políticos no tenían incentivos para financiarlo adecuadamente o para asegurarse de que funcionara bien.
Los economistas rebosaban confianza en la década de 1990 sobre la globalización como motor del crecimiento. El juego consistía en incentivar las exportaciones y atraer la inversión extranjera. Haga eso, y las ganancias serían tan grandes que eventualmente todos ganarían. Este consenso tecnocrático sirvió para legitimar y reforzar aún más el poder de globalizar los intereses corporativos y financieros especiales.
Un elemento importante del triunfalismo hiperglobalista fue la creencia de que los países con diferentes modelos económicos y sociales en última instancia convergerían, si no en modelos idénticos, al menos en modelos de economía de mercado suficientemente similares. La admisión de China a la OMC, en particular, se basaba en la expectativa en Occidente de que el Estado dejaría de dirigir la actividad económica. El gobierno chino, sin embargo, tenía ideas diferentes. Vio pocas razones para alejarse del tipo de economía administrada que había producido resultados tan milagrosos en los últimos 40 años. Las quejas de los inversionistas occidentales de que China estaba violando sus compromisos con la OMC y de participar en prácticas económicas injustas cayeron en oídos sordos. Independientemente de los méritos legales del caso de cada parte, el problema más profundo está en otra parte: el nuevo régimen de comercio no podría acomodar la gama completa de diversidad institucional entre las economías más grandes del mundo.
UNA GLOBALIZACIÓN MAS SANA
Los formuladores de políticas ya no pueden resucitar el sistema de Bretton Woods en todos sus detalles; el mundo no puede (y no debe) volver a los tipos de cambio fijos, los controles de capital generalizados y los altos niveles de protección comercial. Pero los formuladores de políticas pueden aprovechar sus lecciones para crear una globalización nueva y más saludable.
El unilateralismo en cabeza de Trump es el camino equivocado hacia adelante. Los políticos deberían trabajar para revivir la legitimidad del régimen de comercio multilateral en lugar de reprimirlo. Sin embargo, la forma de lograrlo es no abrir más los mercados y reforzar las reglas globales sobre comercio e inversión. Las barreras al comercio de bienes y muchos servicios ya son bastante bajas. La tarea es asegurar un mayor apoyo popular para una economía mundial abierta en aspectos esenciales, incluso si no alcanza el ideal hiperglobalista.
Construir ese apoyo requerirá nuevas normas internacionales que amplíen el espacio para que los gobiernos persigan objetivos nacionales. Para los países ricos, esto significará un sistema que les permita reconstituir sus contratos sociales nacionales. El conjunto de reglas que permiten a los países proteger temporalmente a los sectores sensibles de la competencia necesita reformas. Por ejemplo, la OMC permite a los países imponer aranceles temporales, conocidos como derechos antidumping, sobre las importaciones que vende una empresa extranjera por debajo del costo que amenaza dañar a una industria nacional. La OMC también debería permitir que los gobiernos respondan al llamado dumping social, la práctica de los países que violan los derechos de los trabajadores para mantener bajos los salarios y atraer la producción. Un régimen anti dumping social permitiría a los países proteger no solo las ganancias de la industria sino también las normas laborales. Para los países en desarrollo, las reglas internacionales deben acomodar la necesidad de los gobiernos de reestructurar sus economías para acelerar el crecimiento. La OMC también debe aflojar las reglas sobre subsidios, inversiones y derechos de propiedad intelectual que restringen la capacidad de los países en desarrollo para impulsar industrias particulares.
Si China y Estados Unidos han de resolver su conflicto comercial, deben reconocer que las diferencias entre sus economías no desaparecerán. El milagro económico chino se basó en políticas industriales y financieras que violaban los principios clave del nuevo régimen hiperglobalista: subsidios para industrias selectas, requisitos para que las empresas extranjeras transfieren tecnología a empresas nacionales si querían operar en China, propiedad estatal generalizada y controles de moneda. El gobierno chino no va a abandonar tales políticas ahora. Lo que las empresas estadounidenses ven como el robo de propiedad intelectual es una práctica consagrada por el tiempo, en la que un joven de los Estados Unidos se involucró cuando se estaba poniendo al día con la industrialización de Inglaterra en el siglo XIX. Por su parte, China debe darse cuenta de que los Estados Unidos y los países europeos tienen razones legítimas para proteger sus contratos sociales y tecnologías propias de las prácticas chinas. Tomando una página de la relación entre Estados Unidos y la Unión Soviética durante la Guerra Fría, China y los Estados Unidos deberían aspirar a la coexistencia pacífica en vez de ir a la convergencia.
En las finanzas internacionales, los países deberían restablecer la norma de que los gobiernos nacionales pueden controlar la movilidad transfronteriza de capital, especialmente del capital a corto plazo. Las reglas deben priorizar la integridad de las políticas macroeconómicas nacionales, los sistemas fiscales y las regulaciones financieras sobre los flujos de capital libre. El Fondo Monetario Internacional ya ha revertido su oposición categórica a los controles de capital, pero los gobiernos y las instituciones internacionales deberían hacer más para legitimar su uso. Por ejemplo, los gobiernos pueden hacer que sus economías domésticas sean más estables mediante el uso de la “regulación de capital anticíclica”, es decir, restringir las entradas de capital cuando la economía se está calentando y gravar las salidas durante una recesión.
Abandonado a sus propios dispositivos, la globalización siempre crea ganadores y perdedores. Un principio clave para una nueva globalización debe ser que los cambios en sus reglas deben producir beneficios para todos en lugar de unos pocos. La teoría económica aporta una idea importante aquí. Sugiere que, para empezar, el margen para compensar a los perdedores es mucho mayor cuando la barrera que se reduce es alta. Desde esta perspectiva, no tiene mucho sentido reducir las restricciones restantes, en su mayoría menores, al comercio de bienes o activos financieros. Los países deberían centrarse, en cambio, en liberar la movilidad laboral transfronteriza, donde las barreras son mucho mayores. De hecho, los mercados laborales son el área que ofrece el caso económico más sólido para profundizar la globalización. La expansión de los programas de visas de trabajo temporal, especialmente para los trabajadores poco calificados, en las economías avanzadas, sería un camino a seguir.
Proponer una mayor globalización de los mercados laborales podría parecer que se enfrenta a la preocupación habitual de que la mayor competencia de los trabajadores extranjeros perjudicará a los trabajadores poco calificados en las economías avanzadas. Y bien puede ser un punto de partida político negativo en los Estados Unidos y Europa occidental en este momento. Si los gobiernos no proponen compensar a quienes pierden, deberían tomar en serio esta preocupación. Pero los beneficios económicos potenciales son enormes: incluso un pequeño aumento en la movilidad laboral transfronteriza produciría beneficios económicos globales que empañarían a aquellos que completan toda la actual ronda de negociaciones comerciales multilaterales, estancada desde hace mucho tiempo. Eso significa que hay un amplio margen para compensar a los perdedores, por ejemplo, imponiendo impuestos al aumento de los flujos laborales transfronterizos y gastando los ingresos directamente en programas de asistencia en el mercado laboral.
En general, la gobernanza global debe ser ligera y flexible, permitiendo a los gobiernos elegir sus propios métodos de regulación. Los países no comercian para otorgar beneficios a otros, sino porque el comercio genera ganancias en el hogar. Cuando esas ganancias se distribuyen de manera justa en la economía doméstica, los países no necesitan reglas externas para hacer cumplir la apertura; ellos las elegirán por su propia cuenta.
Un toque más ligero puede incluso ayudar a la globalización. Después de todo, el comercio se expandió más rápido en relación con la producción mundial durante las tres décadas y media del régimen de Bretton Woods que desde 1990, incluso excluyendo la desaceleración posterior a la crisis financiera mundial de 2008. Los países deben buscar acuerdos internacionales para restringir la política nacional solo cuando sean necesarios para abordar problemas genuinos de “empobrecimiento del vecino”, como los paraísos fiscales corporativos, los cárteles económicos y las políticas que hacen que la moneda sea artificialmente barata.
El sistema actual de reglas internacionales trata de frenar muchas políticas económicas que no representan verdaderos problemas de “empobrecimiento del vecino”. Considere la posibilidad de prohibir los organismos modificados genéticamente, los subsidios agrícolas, las políticas industriales y las regulaciones financieras excesivamente laxas. Cada una de estas políticas podría dañar a otros países, pero la economía doméstica en cuestión pagará la mayor parte del costo económico. Los gobiernos adoptan tales políticas presumiblemente porque piensan que los beneficios sociales y políticos valen la pena. En cualquier caso individual, un gobierno bien podría estar equivocado. Pero es poco probable que las instituciones internacionales sean mejores jueces de las compensaciones, e incluso cuando tienen la razón, sus decisiones carecerían de legitimidad democrática.
El empuje hacia la hiperglobalización desde la década de 1990 ha conducido a niveles mucho mayores de integración económica internacional. Al mismo tiempo, ha producido desintegración doméstica. Como las elites profesionales, corporativas y financieras se han conectado con sus pares en todo el mundo, se han distanciado más de sus compatriotas en casa. La reacción populista de hoy es un síntoma de esa fragmentación.
La mayor parte del trabajo necesario para reparar los sistemas económicos y políticos nacionales debe hacerse en casa. Cerrar las brechas económicas y sociales que se amplían con la hiperglobalización requerirá restaurar la primacía de la esfera doméstica en la jerarquía de políticas y degradar lo internacional. La mayor contribución que la economía mundial puede hacer a este proyecto es permitir, en lugar de gravar, esa corrección.
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