Los usos del federalismo

El conflicto entre el Gobierno y los empresarios agrícolas ha traído nuevamente al debate temas que estaban, o al menos parecían estar, mayormente olvidados: federalismo y unitarismo, capital e interior, ciudad o campo. Este último carece de la menor entidad en un país en que la población urbana es abrumadoramente mayoritaria y sólo se explica como un recurso demagógico mediante el cual cerrar filas en un sector agrario profundamente heterogéneo. Los otros temas, casi siempre confundidos, merecen en cambio atención.

Digo confundidos porque la cuestión del federalismo y la de las quejas de las poblaciones del interior son de orden muy distinto. Los resquemores hacia la capital no son privativos de la Argentina y más bien tienen un carácter universal. No hay político norteamericano que no jure que nada tiene que ver con “Washington”, como si todos los problemas de su país sólo se originaran en el efecto tóxico que el clima de esa ciudad opera sobre los gobernantes. “Roma ladrona” es el dicterio que se le aplica a la capital italiana. Otro tanto sucede con París o Madrid. En este fenómeno se combinan dos causas. Por una parte, desde afuera se advierte en los pobladores de una gran ciudad sus capas más privilegiadas y las ventajas que les brinda vivir en ella, pasando desapercibidas las notorias desventajas que sufre la mayoría no privilegiada. Por la otra, los responsables de la administración, de la política y de la justicia aparecen dictando sus normas desde la capital, que carga así con todas las quejas.

Esta situación y la sensación de agravio que de ella se deriva nada tiene que ver con la forma de organización del Estado, sea ésta federal o unitaria. Pero, por lo menos entre nosotros, se las confunde casi siempre. En una entrevista con una alta funcionaria del Gobierno actual, a comienzos de 2004, me explicaba un proyecto de su área y, al referirse a su realización en el interior, dijo: “Como ahora somos federales…” Desde luego, un proyecto concebido y realizado desde la capital no es federal por el hecho de que se aplique en el interior. Pero la funcionaria, de buena fe, suponía que federalismo es hacer algo para el interior. Es un error. El Estado francés, por ejemplo, que es sólidamente unitario desde hace más de dos siglos, no deja por eso de impulsar obras y actividades en todo el territorio.

El federalismo es un sistema de organización estatal en el que las unidades administrativas tienen un alto grado de autonomía que, en su versión más extrema y difícilmente viable, deja en manos del poder central sólo la defensa y las relaciones exteriores. En teoría, esa era la situación durante el prolongado mandato de Rosas, aunque todos sabemos que el gobernador de Buenos Aires gobernó desde Buenos Aires, con un alto grado de centralización política y económica.

El federalismo en la Argentina ha tenido una historia sinuosa y no siempre vinculada con las necesidades del interior. Rivadavia, además de la burguesía comercial de la ciudad de Buenos Aires, contaba con el apoyo de buena parte de las burguesías provincianas, que veían en un sistema centralista la oportunidad de controlar la Aduana y poner límites a la provincia más poderosa. De ahí la primera acción rivadaviana en la Presidencia fuera apoderarse del Banco de la Provincia de Buenos Aires y proyectar la división de esta provincia en tres partes: la capital, bajo el control directo del gobierno central y dos provincias separadas. Lejos de ser una excepción, hay que observar que los dos desafíos más serios que tuvo la consolidación del partido federal (en 1829/31 y en 1840) tuvieron su base en el interior profundo.

El período de más auténtica vida política federal fue el del sistema de Liga de Gobernadores pergeñado por Roca, dejando a las oligarquías provincianas el manejo de sus asuntos y dándoles poder de decisión en el asunto clave de las candidaturas presidenciales. No por casualidad, este sistema político (oligárquico y corrupto, pero eficiente durante más de dos décadas) pudo ponerse en práctica después que el Estado nacional impuso (por la fuerza de las armas) su control sobre la ciudad de Buenos Aires, separada desde entonces de la provincia del mismo nombre.

Aunque funcional a las necesidades de las provincias del interior, poner a la ciudad bajo la autoridad directa del Gobierno nacional supuso un duro golpe al federalismo. No sólo porque fue una imposición a una provincia, sino porque puso las mayores fuentes de ingresos (el puerto y la Aduana) en manos del poder central. Aunque Roca haya pergeñado el peculiar federalismo antes referido, la nacionalización de la ciudad portuaria ofreció al Gobierno nacional una palanca formidable sobre las autonomías provinciales. De ahí en más, estas autonomías pasaron a ser una concesión antes que un derecho emergente de los “pactos preexistentes”.

Esto se revelaría en toda su dimensión con la llegada del radicalismo al Gobierno. Las tres presidencias radicales del período 1916-30 usaron ampliamente las intervenciones federales, anulando de hecho las autonomías provinciales cada vez que resultó necesario para sus propios propósitos políticos. El peronismo utilizó en mucha menor medida la intervención federal, pero pudo hacerlo por el enorme peso electoral concentrado en la conducción de Perón, que lo libraba de riesgo de gobiernos provinciales desafectos. Pero, aún así, también avasalló las autonomías provinciales cuando lo juzgó políticamente conveniente.

Es obvio que los gobiernos militares, por su carácter intrínsecamente dictatorial, eran unitarios. Los interventores o gobernadores eran nombrados desde el poder central y removidos de la misma manera, con lo que las autonomías quedaban reducidas al escudo provincial en el frente de los edificios públicos.

Si consideramos que los gobiernos radicales, peronistas y militares han ocupado la mayor parte del siglo XX, el panorama se presenta escasamente federal.

Una primera conclusión es que el federalismo declamado en los textos constitucionales ha sido mayormente ilusorio. El único rasgo propiamente federal de nuestro sistema político es la sobrerrepresentación acordada a las provincias de menor población en la Cámara de Diputados, lo que hace que un voto emitido en Tierra del Fuego valga, en ese aspecto, mucho más que uno emitido en la provincia de Buenos Aires (o en la Capital, en Córdoba, en Santa Fe e incluso en provincias de población mediana). Federal, pero rigurosamente antidemocrático.

Dado que el conflicto con los empresarios agrícolas gira alrededor de la carga impositiva que aplica, recauda y utiliza el Gobierno nacional, no es extraño que las voces que proclaman su adhesión al federalismo lo expresen sobre todo con el reclamo de que esos impuestos (en la medida en que pudieran subsistir si el embate antifiscal tuviera éxito) se coparticipen con las provincias.  

Es notable que en algunos casos vayan de la mano el discurso impugnador de las retenciones con el de su coparticipación. Es obvio que lo que no existe no puede coparticiparse. Pero dejemos eso de lado. El problema es si la plata de las retenciones estaría mejor en manos de los gobiernos provinciales que en manos del nacional.

Si los autores de estas propuestas se limitaran a decir que prefieren que el dinero esté en manos de cualquiera, menos del Gobierno nacional, diríamos que hay una lógica política. Si la cuestión se expresa en términos de federalismo ya es otra cuestión. Porque entonces lo que se objeta no es el mejor o peor uso que el actual gobierno da a los fondos, ni si hay corrupción o no la hay. Planteada desde una perspectiva federalista, daría lo mismo que el dinero lo manejara el gobierno actual o cualquier otro. Daría lo mismo que el gobierno actual lo usara con buen criterio o no. Especialmente, porque no hay datos claros de que los gobiernos provinciales sean más criteriosos o menos corruptos a la hora de manejar los fondos públicos. Si se hace un poco de memoria, Cavallo pasó años denunciando que la educación en las provincias estaba en malas condiciones porque al traspasar las escuelas con su correspondiente presupuesto, los gobiernos provinciales distrajeron parte de esos fondos para usos heterodoxos. Si bien se puede poner en duda lo que diga el ex ministro, es interesante que nadie haya salido a rebatirlo.

En mi opinión, carece de mayor importancia la cuestión puramente doctrinaria sobre si la organización estatal debe ser federal o unitaria. Ambos sistemas tienen ventajas y desventajas. La cuestión, entonces, es esencialmente pragmática y coyuntural. Dadas tales o cuales circunstancias, qué sistema es más conveniente para los intereses del pueblo. Y en la etapa actual del capitalismo mundial, ningún país periférico puede darse el lujo del fraccionamiento de la autoridad estatal. En un libro sobre la crisis de los Estados-nación, Alain Bihr ha señalado que éstos sufren un doble jaque: mientras que la globalización y el poder de las transanacionales les cercenan su soberanía desde el mercado mundial, la acción de esas mismas transnacionales fomentan la fragmentación interna, pues las unidades administrativas subnacionales tienden a competir entre sí por las inversiones, impidiendo al Estado nacional retener el control sobre la economía.

Este fenómeno lo estudia Bihr en los países centrales, donde cada día podemos observar la tendencia a que las regiones más ricas busquen escapar al control estatal nacional. Ejemplos de esto son la muy reaccionaria Lega Nord en Italia o los reclamos que la burguesía catalana presenta para evitar que “sus” impuestos se gasten en las zonas menos favorecidas. Si las exigencias autonómicas eran el pasado patrimonio de las regiones más pobres, en la actualidad se presentan con mayor fuerza en las más ricas.

Si todo esto es cierto en los países centrales y prósperos, lo es doblemente en los periféricos. El caso más dramático en América Latina es el de Bolivia, donde los ricos departamentos de la Media Luna apenas disimulan sus aspiraciones separatistas, con el objetivo de librarse de sus hermanos pobres del Occidente indígena. Por el momento, se conforman con reivindicar una autonomía que cuenta con la indisimulada simpatía de los Estados Unidos. Pero nadie se engaña en cuanto a que esa autonomía es el seudónimo provisorio de la secesión.

Los Estados latinoamericanos, entre ellos el argentino, no son excesivamente fuertes. Por el contrario, son demasiado débiles frente a un capital concentrado y en gran medida transnacionalizado. Por cierto que son insuficientes para hacer frente a semejantes potencias y, por lo mismo, tienen tendencia a claudicar ante ellas. El problema de las reivindicaciones localistas es que no tienden a superar esta situación sino a empeorarla. ¿25 Estados enanos (las provincias, la ciudad autónoma y el Estado nacional residual) tendrían más fuerza y mayor decisión que las que hoy pueda tener la autoridad central? La respuesta es obvia. Dejando de lado lo problemático de que un presupuesto descentralizado en extremo fuera mejor y más honestamente administrado que uno centralizado, salta a la vista que aún si sí fuera, estaría 25 veces más atado a las imposiciones del capital concentrado y de las fuerzas externas.

Si se quiere discutir y cuestionar cómo actúa el Gobierno actual, perfecto. Pero la invocación al federalismo en nada contribuye a que esa discusión tenga sentido, salvo que se quiera renunciar a la ya demasiado endeble soberanía nacional.