Acuña: «La descentralización generó un golpe a la institucionalidad»

Cuánto importan las instituciones en Argentina? ¿Son su verdadero problema? ¿Explican estas instituciones los procesos políticos y sociales, nuestras dificultades como sociedad o son, en cambio, esos procesos los que crean institucionalidad? ¿Cuánto cambiaron las instituciones en la última década? ¿Son más débiles, más fuertes, más estables, de mejor calidad? ¿Qué quiere decir calidad institucional?
Con la intención de discutir el peso de las visiones institucionalistas hoy dominantes en el mundo académico y fuera de él, el politólogo Carlos Acuña reunió a especialistas en las distintas áreas temáticas que componen la institucionalidad argentina (poder ejecutivo, legislativo, judicial, federalismo, partidos políticos, sindicatos, política fiscal, social, exterior, transporte, seguridad, etc.) para analizar si se cuenta o no con mejores políticas públicas, mejor gobierno, y cuáles son los desafíos que quedan por delante. El resultado es una serie de tres volúmenes, titulada Estado y política, editada por Siglo XXI, donde plantean un mosaico, un panorama dispar entre las áreas de gestión, y a nivel nacional. y cierta dificultad para coordinar esas políticas entre sí.
–De la mano de la apertura democrática, las ciencias sociales desarrollaron un interés muy grande por las instituciones, por entender qué pasaba con los partidos, el parlamento, temas que habían sido poco valorados en la década del sesenta y setenta. Esto tuvo un efecto positivo porque se empezaron a encarar temáticas olvidadas, pero desde el punto de vista analítico se fue abriendo una brecha entre las distintas disciplinas, se perdió el diálogo entre politólogos, economistas, sociólogos, y lo que encuentra es una producción de textos sobre las instituciones que perdían de vista a la sociedad y a la economía. Eso coincide con lo que sucede en la producción teórica global. El neoinstitucionalismo con el que se debate en la serie significó un paso porque fue una reacción a los neoclásicos, a quienes consideran que los mercados son fuerzas preexistentes a las sociedades y las instituciones sólo traban su desarrollo. El problema es que esa valoración de las instituciones tendió a moverse hacia el otro extremo.Las instituciones terminaron en un lugar predominante para explicar lo que pasa en las sociedades. Y los neoinstitucionalistas adoptan una postura conservadora porque asumen que si hay conflictos, hay problemas institucionales, y por ende, que si mejoro las instituciones, se evitan los conflictos. Pero la paradoja es que muchas veces en la historia, la mejora de la institucionalidad, aumenta el conflicto. Cuando corregís y mejoras, abrís nuevas disputas. Frente a esa perspectiva, se desarrolla este debate. El objetivo es no reaccionar a ese conservadurismo, cayendo en el otro extremo, en una subestimación de las instituciones.
–Uno puede sintetizar la discusión en dos frases, que parecen contradictorias pero las dos son verdaderas. El habeas corpus es una institución que hace la diferencia entre la vida y la muerte. Una vez que se reconoce la importancia de un habeas corpus, se reconoce la dinámica de las instituciones. En Argentina se aprendió la relevancia estratégica, el valor de una institución como el habeas corpus a partir de haber sufrido el terrorismo de Estado. En ese sentido, es claro que las instituciones importan. Pero, al mismo tiempo pasa, lo que alguna vez dijo Guillermo O’ Donnell, nunca un golpe de Estado se logró evitar con un artículo que prohíba golpes de Estados en una Constitución. Suponer que tener un artículo y asegurar que los actores lo cumplan resuelve el problema de gobierno es no entender la política. Sin embargo, una cosa es reconocer esto y otra perder de vista que al mismo tiempo las instituciones pueden distribuir poder, asegurar el respeto y la realización de derechos e incluso, pueden hacer la diferencia entre la vida y la muerte.
–Yo diría muchísima. A la clase política le facilita varias cuestiones, porque tiende a focalizar las problemáticas de la sociedad y sus soluciones estrictamente en el plano de la legislación. Pero para modificar la realidad social, tan importante como el contenido de una política es la capacidad de implementarla y sostenerla en el tiempo. Si no se cuenta con esa capacidad, se reproduce la distribución de poder y siguen vigentes los problemas que se busca corregir. En este sentido el fortalecimiento de las capacidades estatales de largo plazo resulta clave. Los movimientos pendulares de las políticas en la Argentina de las últimas décadas son, es verdad, resultado de una dura lucha distributiva. Pero también, sin duda, son resultado de un aparato estatal que, más allá de claros avances en diversas áreas, no ha desarrollado suficientes capacidades de autonomía, planificación, coordinación y evaluación, como para responder a las necesidades de las mayorías y disciplinar el veto de minorías. Se entiende que los gobiernos no prioricen la construcción de estas capacidades en períodos de crisis. En las crisis se licúa el mediano y largo plazo. Sin embargo, en las últimas décadas la democracia como régimen y sus gobernantes como actores centrales, ni en tiempos de bonanza parecen haber valorado con suficiente convencimiento, que en el desarrollo de estas capacidades estatales se juega algo estratégico en la construcción de mejor gobierno y una sociedad más justa. Y, probablemente, también se haya jugado en varias ocasiones, la posibilidad de evitar las crisis .
–Hay muchos temas que vienen de las décadas pasadas y complican esa construcción institucional. La primera es que Argentina tuvo un proceso de descentralización que no tomó en cuenta lo que tenía que mantener centralizado, porque se suponía que la centralización era autoritaria e ineficiente y que la descentralización iba a resolver todos los problemas de la democracia. En los ochenta, noventa se transfirieron el diseño y ejecución de las políticas a las provincias y se redujo el papel del Estado nacional en una serie de cuestiones fundamentales. Pero centralización y descentralización no son dos funciones en tensión. Para que un proceso descentralizador alcance el objetivo de mejorar la democracia, las políticas públicas, tengo que tener en claro qué mantener centralizado y para qué. Cuando debilito al Estado Nacional, debilito la posibilidad de hacer transferencias entre provincias que me permitan un piso de bienestar mínimo por la condición de ser ciudadano argentino. La descentralización generó un golpe a la institucionalidad argentina, que todavía hoy afecta el funcionamiento del federalismo, y la calidad, legitimidad, eficacia, eficiencia de las políticas públicas. Después de ese proceso, Argentina terminó con una estructura institucional mucho más desarticulada, una sociedad mucho más diferenciada, donde las provincias que pudieron aprovechar ese proceso mejoraron sus servicios y las que no lo pudieron aprovechar por falta de capacidades estatales, los empeoraron. Así el país resultó radicalmente más desigualitario. Porque además, esa descentralización fue de la mano de una mirada liberal, antiestatista, que mantenía el viejo presupuesto neoclásico de que las ineficiencias del funcionamiento del mercado se explicaban por una excesiva estatización. Entonces, cuando aparecen fuerzas políticas que efectivamente valoran el papel del Estado nacional, en lo que es la integración y el funcionamiento de la sociedad, se encuentran con una institucionalidad sumamente pobre para lograr eso. Una cosa es decir que se necesitan políticas sociales nacionales, para asegurar un piso de bienestar, y otra cosa es tomar la decisión, porque ahí hay una construcción institucional que lleva décadas y si no comenzás a caminar esa dirección, te vas a encontrar con una tensión entre los objetivos que perseguís con un discurso correcto y los resultados concretos, que tienen poco que ver con esos objetivos.
–Si analizas la última década, lo que ves son claroscuros. Lo que muestra el Estado es un mosaico. En esta década, ha habido avances institucionales impresionantes, logros históricos que son puntos de no retorno, y que hoy están naturalizados. El país sigue mostrando capacidad para apuntar a una sociedad más igualitaria. Con las limitaciones que uno quiera, se reconstituyó la autoridad presidencial, y hay un surgimiento de programas que recentralizan el papel del Estado Nacional. La AUH es un buen ejemplo. Pero la pregunta es cómo se articulan esas políticas públicas nacionales, con los Estados provinciales. La solución no es quitarle a esos Estados las funciones ligadas a políticas sociales, el tema es cómo mejorar sus capacidades para desarrollar esas políticas y articularlas con las estrategias nacionales.
–Bueno, no hay forma de que esto se pueda dar sin liderazgo estatal y en la Argentina, ese liderazgo tiene nombres y apellidos estatales. Tiene que estar en manos de la presidencia y contar con una posición protagónica de la Jefatura de Gabinete. Es un primer elemento de generación, creación y fortalecimiento institucional, una precondición. Si no, vas a seguir trabajando con retazos, con buena institucionalidad en un sector, y una mala en otro. Para combatir la lógica de los retazos, desde una mirada inclusiva y progresista, debés tener decisiones claras y sistemáticas. Si tenés una mirada conservadora o excluyente, vas a necesitar menos capacidades para el Estado. Pero si buscas no sólo resolver los problemas sociales sino la construcción de una sociedad más igualitaria con crecimiento sostenido, parece poco probable que lo vayas a conseguir sin un fortalecimiento de las capacidades de la cúpula del Estado nacional. No hay sociedad en la que se alcancen este tipo de capacidades sin el liderazgo estatal. Pero en el contexto de la política argentina, a veces esta coordinación no se ve como prioritaria.
–No son reconocidas como relevantes por los actores responsables de la política pública. O si se le reconoce cierta relevancia, igual no se toma como prioridad asegurar una institucionalidad que me permita una mejor coordinación de las políticas públicas, una mirada integral del accionar público. Yo puedo declarar que la seguridad ciudadana está ligada a las políticas sociales. Ahora, ¿cuáles son los mecanismos efectivos por los cuales se coordinan las políticas de seguridad ciudadana con las sociales y las laborales, y por qué se hace de una manera y no de otra? Coordinar políticas es una construcción institucional. Es una capacidad con la que el Estado argentino no cuenta. Hay un desafío que es el de encarar problemas que muestran multicausalidad. Pero para eso, tengo ministerios organizados por apropiación de temáticas sectoriales. Mi primer paso es tener un órgano fuerte que tenga una coordinación. Pero eso quiere decir saber a dónde vas. Uno no coordina como una foto, sino con visiones de mediano plazo. La coordinación no la podés pensar como algo que busque solo eficiencia, está ligada a la integralidad del accionar estatal y de la planificación. Y no podés llevar adelante ese proceso sin capacidades de evaluación. Para eso, tenés que tener buena información. Argentina, con la intervención al INDEC, perdió capacidad en ese sentido. Debilitó sus capacidades estatales.
–Es política e institucional. Por ejemplo, ahí juegan un papel fundamental los Consejos federales. Pero, de nuevo, es interesante hacer un análisis desagregado de los Consejos federales. Hay Consejos que han logrado avances importantísimos, como salud o educación, pero otros no. Esto no quiere decir que las políticas de educación y salud muestren la calidad que la sociedad argentina necesita en este momento. Pero como elementos de coordinación son ineludibles. Ahora, los Consejos no te aseguran que las provincias sigan las indicaciones del Estado Nacional, porque esa es potestad de las provincias. El Estado Nacional puede hacer recomendaciones. En el caso del sistema de salud, por ejemplo, eso es particularmente complicado porque te muestra problemas de institucionalidad específicos. Podríamos discutir si es un sistema, si muestra la mínima unidad necesaria, es decir, si sus tres patas (salud pública, obras sociales y sector privado) están suficientemente integradas. Hoy se puede discutir la capacidad que tiene el ministerio de diseñar e implementar una política de salud nacional que impacte sobre el conjunto de los ciudadanos. Estrategias podés tener muchísimas, pero ninguna va a poder ser implementada si el Ministerio de Salud de la
Nación no cuenta con el poder político mínimo y la mínima institucionalidad. La discusión sobre federalismo y unitarismo está resuelta. Pero hay muchos países latinoamericanos que muestran un nivel de coordinación mucho mayor en su federalismo.
–Bueno, otra vez los claroscuros de la institucionalidad argentina. Hay áreas con una capacidad y una sofisticación importantes, que han avanzado en su capacidad de impacto: ANSES, AFIP, INTA. El Ministerio de Trabajo opera con cierto tipo de políticas universales que trascienden el asistencialismo hacia ese sector excluido de la sociedad. Pero el Ministerio de Desarrollo Social, en cambio, muestra una capacidad menor, gran parte de sus programas tienen una lógica asistencialista. El problema es que ese quiebre estructural que caracteriza a la sociedad argentina y que tiene impactos en su lógica ciudadana e institucional no se divide entre clases altas y medias, y el resto. Las clases populares muestran en sí un corte, que lleva a una tensión por la distribución de recursos fiscales: si van hacia docentes y empleados públicos, o a políticas sociales. En ese sentido tenés áreas, espacios estatales, que se ven atravesados por tensiones entre sectores populares organizados y desorganizados o no incluidos en convenios colectivos. En el contexto general, de la tensión capital trabajo, hoy lo que tenés es una tensión específica ligada a una distribución de bienes para diversos sectores trabajadores y populares.
–El capítulo dedicado a ese tema tiene un enfoque que une la cuestión del transporte con la cuestión social y urbana. Política de transporte es una de las políticas donde se ven los mayores problemas. Encontrás no solamente la ausencia de una mirada integral, también ves un Estado que perdió autonomía porque se vio penetrado por intereses económicos y que por eso no pudo cumplir con sus funciones más básicas, la provisión de transporte con seguridad. Esa pérdida de autonomía no sólo fue con los grupos empresarios, también tuvo que ver con los negocios con los sindicatos, la tercerización del trabajo y la distribución del poder que se le dio a actores sindicales que estaban en ese negocio. Podés discutir si en política de transporte tuviste algo que se pueda llamar Estado, considerando que, los que estaban tomando las decisiones, no sólo no tenían capacidad de coordinar, planificar y evaluar, sino que tenían un objetivo distinto a la provisión del transporte. Claramente hay grandes avances y hay instituciones radicalmente distintas. Pero después ves cierta falta de inteligencia del Estado. Energía o seguridad son otras dos esferas que han perdido capacidades. En seguridad, directamente, la estrategia ha sido desvincularse por ser un tema que consideran demasiado complicado.
–La relación y articulación con la sociedad civil muestra en esta década dinámicas positivas ligadas a la profundización democrática, y otras dinámicas excluyente de clara desconfianza y que, muchas veces, fueron de la mano de medidas que hacían menos transparente a las políticas públicas. Hubo incluso dinámicas donde la penetración de actores de la sociedad civil no sólo fue ilegítima sino que estuvo ligada a negocios espurios. Creo que no hay que darle una connotación necesariamente positiva a la sociedad civil. Tenés actores comprometidos con la democracia, pero también empresas encubiertas, actores no democráticos. La Ley de Medios surge de abajo para arriba y el gobierno desestimó esa demanda, hasta que decidió articular, porque decidió pasar a la confrontación. Lo mismo pasa con matrimonio igualitario. Pero hay otras áreas del Estado donde se la excluyó. Cuando ves las reformas en los entes de regulación de servicios públicos, hubo menor participación de usuarios de lo que había antes. O si estás de acuerdo en tomar a los sindicatos como actores de la sociedad civil, se ve una penetración ilegítima de esos actores para determinar política pública en función de sus interesas angostos.
–No quiero entrar en el debate de la coyuntura, pero la tensión que existe por la distribución es radicalmente distinta a la que encontrabas en otro momento: tus condiciones internacionales son otras, los términos de intercambio, la situación de la deuda. Es cierto que aparecen cierto tipo de tensiones que desde el punto de vista estructural no teníamos por qué enfrentar, por lo menos no con esta intensidad. Y ahí aparece la importancia de una institucionalidad que no se terminó de completar y aparece también el peso y la responsabilidad de los actores: sus ideologías, cómo establecen prioridades, intereses. Miradas estructuralistas señalan que la etapa de articulación entre medidas desarrollistas, prioridades para la inversión, dólar alto y medidas distributivas, estaba destinada a agotarse. En el momento en que empezaron a existir las tensiones entre la demanda desarrollista y la demanda distributiva, el kirchnerismo encuentra en la apuesta a la lógica distributiva una necesidad fundamental para reproducir su permanencia y su autoridad estatal, pero eso lleva a una tensión con la lógica del crecimiento e inversión. El tema es que estas visiones estructuralistas no dejan mucho margen de acción para los actores. Yo estaría de acuerdo en que hay una tensión a administrar. Lo que le agregaría es que las instituciones y los actores pesan, no para evitar la tensión, pero sí para mostrar un mejor manejo de esa tensión . «
En las últimas semanas resurgió el debate sobre las responsabilidades del empresariado y la posibilidad de contar con una burguesía nacional que aporte al desarrollo del país. Para hablar del tema, Carlos Acuña recupera una distinción de Guillermo O’Donnell, quien se negaba a atribuirle una connotación positiva y prefería hablar de burguesía local. «El empresariado tiene diversas facciones. Una cosa es si estás ligado al mercado interno y otra cosa es si te dedicas al mercado de exportación y no te interesan los niveles salariales porque son un mero costo. Coyunturas como las de 2003 o 2004, en las que un dólar más alto simultáneamente defiende la industria local y le sirve a los exportadores, es excepcional. Reconociendo estos intereses diversos, que permiten un margen para establecer alianzas, hay que asumir que todos tienen algo en común: generar sus propias ganancias. Si no lo hacen, se pone en juego su posición en el mercado. Las preferencias políticas de los empresarios son relevantes cuando sirven para pactar alguna política pública. Pero cuando se manejan a nivel de su empresa van a hacer lo que más les conviene y si no les conviene liquidar, no lo van a hacer, salvo que el Estado los fuerce a hacerlo. Y el Estado es exitoso en forzar a los empresarios cuando por lo menos les aseguran que no van a quedar fuera del mercado. Si pones en juego su posición, vas a tener desinversión o cierre, como estrategias defensivas. El desafío de la política pública es tratar de establecer un equilibrio, ejercer la autoridad y dar aire. Que el Estado hable de solidaridad no está mal, pero una cosa es que se hable en esos términos y otra cosa es que se confíe en esa estrategia», señala.
–En el libro menciona que la debilidad institucionalidad puede no ser nociva, ¿en qué contextos?
-Hay una discusión sobre qué es debilidad y fortaleza institucional. Si implica rigidez de las reglas y la obligación de cumplir, la fortaleza no necesariamente es positiva, depende de si las reglas son buenas. Además, si la fortaleza va ligada a la rigidez, te puede llevar a coyunturas que atentan contra los intereses de los que más necesitan instituciones. La convertibilidad es un ejemplo clarísimo. Ese tipo de rigidez no necesariamente te habla de una buena institucionalidad. Ahora, ¿fue una institucionalidad que mostró fortaleza? Bueno, se mantuvo durante mucho tiempo, moldeó comportamientos, determinó la realidad argentina. Mostró fortaleza, pero es mala institucionalidad. Sin embargo, tampoco la flexibilidad es una salida, depende del contexto. Por ejemplo, ¿qué es flexibilidad con respecto al mercado financiero?
–Señala el ejemplo de la flexibilidad del PJ…
–Si lo comparás con la reglamentación de otros partidos, hay una debilidad. Pero lo que tenés ahí es una flexibilidad institucional que da la pauta mínima para que un conjunto de actores mantengan un accionar colectivo con el objetivo de alcanzar victoriosamente las elecciones. ¿Eso no son los objetivos de los partidos políticos? ¿Esa es una debilidad institucional? ¿O es una flexibilidad institucional que en esta coyuntura se muestra con mayor capacidad de adecuarse que la que muestran otros partidos? Yo no estoy diciendo que la institucionalidad del PJ sea excelente. Lo que digo es que en la discusión por las instituciones, calificativos como fortaleza, debilidad, rigidez, calidad, durabilidad, son bastante menos obvios de lo que efectivamente queremos decir.