Los presidentes latinoamericanos tienen una pesadilla recurrente: la ingobernabilidad. Para dormir tranquilos, recurren a numerosas estrategias: suman aliados, reparten cargos, presentan iniciativas conjuntas con otros actores polÃticos y satisfacen demandas postergadas. Los presidentes amplÃan sus familias. Hacen coaliciones. Reparten poder.
La región se ha empapado de estos casos: Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Uruguay. ¿La Argentina desaprobó en coaliciones? No. Hay, y de un nuevo tipo. Aquà proponemos cómo y dónde observarlas.
Una visión amplia
Los principales estudios de la ciencia polÃtica tradicional sobre coaliciones de gobierno se han concentrado en una visión restringida: observan sólo el reparto de cargos entre los socios de los acuerdos. Peleas más, peleas menos, importa solamente cuánto le toca a cada uno, si es representativo de su peso legislativo y, sobre todo, quién ocupa el despacho del último piso del edificio.
En las coaliciones de gobierno los socios integrantes son corresponsables de las decisiones, lo que invita a una visión amplia de las coaliciones de gobierno. Más allá de los ministros que representan a cada uno de los aliados, existen dos dimensiones de análisis: la distribución de cargos públicos y las funciones que le competen a cada socio de la coalición.
Con la primera dimensión observamos el reparto de espacios, que puede ser balanceado (equitativo entre los socios) o desbalanceado (un actor concentra la mayorÃa). Como bien indican Natan Skigin e Iván Seira en una investigación reciente, este reparto no debe concentrarse solamente en los ministros, sino que también importan las segundas, terceras y demás lÃneas en la estructura de toma de decisiones. Con la segunda dimensión observamos el rol de cada aliado: las funciones pueden estar compartidas entre todos (todo entre todos) o repartidas (algo a cada uno).
Si se toma en cuenta el proceso de las polÃticas públicas -en cinco etapas: diseño de la polÃtica, toma de decisiones, implementación, control y ajuste de las decisiones-, esta distinción cobra sentido. Algunos pueden encargarse del diseño de polÃticas y de la toma de decisiones, mientras otros se ocupan de su implementación y del control. El ajuste posterior se puede realizar en conjunto entre todos (o algunos) de los integrantes del acuerdo.
Ahora bien, ¿en qué condiciones pueden funcionar estas coaliciones? Bajo la conjunción de dos elementos, que se encuentran muy presentes en la Argentina. En primer lugar, cuando los partidos polÃticos no tienen presencia activa en todo el territorio nacional: algunos son importantes en algunas provincias, otros en otras, y algunos pocos en todas. En segundo lugar, cuando la estructura federal de gobierno requiere un alto grado de coordinación polÃtica para la toma de decisiones públicas. En otras palabras, mientras que el Estado nacional es responsable de una serie de competencias y funciones, las provincias y los municipios lo son de otras. Además, hay responsabilidades compartidas sobre una misma área de polÃtica pública.
Resumen: el presidente puede ser muy poderoso y popular, pero necesita gobernadores e intendentes que implementen las decisiones que se toman en niveles superiores. Sin acuerdo, no hay polÃtica. Sin coordinación, no hay coalición. Sin intendentes ni gobernadores, no hay implementación.
¿Qué nos enseña la Argentina?
La Argentina muestra, en principio, que las coaliciones no son tradicionales ni restringidas: son amplias y novedosas. La primera experiencia de coalición de gobierno -la Alianza- quedó a mitad de camino para poder ser analizada según este esquema. Pero Cambiemos da la nota justa.
Si tomamos en cuenta el reparto de carteras ministeriales, según datos del Grupo de Investigación en Ciencia PolÃtica de la UBA «Coaliciones PolÃticas en América Latina», Pro mantiene hoy la mitad del gabinete y la mitad restante se reparte entre los aliados. En este esquema, la UCR obtiene sólo el 15%; un grupo de ministros independientes, el 25%, y la Coalición CÃvica (CC)-ARI y otros aliados provinciales, ninguno. Un marcado desequilibrio al interior del Poder Ejecutivo. Principal función Pro: concentrar la decisión.
Pero si nos movemos de la visión restringida hacia la propuesta amplia, este desequilibrio ya no es tal, y los socios se ven compensados por una distribución de cargos más balanceada en otros niveles. En la Cámara de Diputados, Pro y la UCR se reparten en partes casi iguales las 87 bancas del interbloque de Cambiemos (48% Pro, 41% UCR). Ambos representan respectivamente la segunda y tercera minorÃa en la Cámara Baja. Adicionalmente, la CC-ARI (5%) y los aliados provinciales (6%) aportan un puñado de votos. En el Senado, el desequilibrio juega a favor del radicalismo con la mitad del interbloque (8 senadores), y son 6 los legisladores Pro (38%). Primera función radical: escudo legislativo.
En las provincias, se vuelve a sentir el peso radical en el territorio. De los 5 gobernadores de Cambiemos, 3 son radicales y 2 son Pro. Y bajando a nivel municipal, el peso es mayor aún. De las 1395 intendencias relevadas, 387 (el 28%) se identifican con la coalición nacional. De ese número, el 87% corresponde a la UCR y sólo el 7% a Pro. El 6% restante de las intendencias están gobernadas por aliados vecinales o provinciales menores. Segunda función radical: implementar polÃticas y control del territorio.
¿Por qué concentrarse en los ministerios para evaluar una coalición de gobierno? En un paÃs con marcada desnacionalización de los escenarios de competencia partidaria y en el cual se necesita un alto grado de coordinación polÃtica, las coaliciones de gobierno rompen los conceptos tradicionales e instalan una nueva dimensión de los acuerdos: la distribución de funciones y roles.
Porque evitar la pesadilla de la ingobernabilidad no depende solamente de quién ocupa el despacho del último piso, sino de quiénes completan todo el edificio.
Los autores son politólogos, docentes e investigadores de la UBA. En colaboración con Fernando Belotti
La región se ha empapado de estos casos: Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Uruguay. ¿La Argentina desaprobó en coaliciones? No. Hay, y de un nuevo tipo. Aquà proponemos cómo y dónde observarlas.
Una visión amplia
Los principales estudios de la ciencia polÃtica tradicional sobre coaliciones de gobierno se han concentrado en una visión restringida: observan sólo el reparto de cargos entre los socios de los acuerdos. Peleas más, peleas menos, importa solamente cuánto le toca a cada uno, si es representativo de su peso legislativo y, sobre todo, quién ocupa el despacho del último piso del edificio.
En las coaliciones de gobierno los socios integrantes son corresponsables de las decisiones, lo que invita a una visión amplia de las coaliciones de gobierno. Más allá de los ministros que representan a cada uno de los aliados, existen dos dimensiones de análisis: la distribución de cargos públicos y las funciones que le competen a cada socio de la coalición.
Con la primera dimensión observamos el reparto de espacios, que puede ser balanceado (equitativo entre los socios) o desbalanceado (un actor concentra la mayorÃa). Como bien indican Natan Skigin e Iván Seira en una investigación reciente, este reparto no debe concentrarse solamente en los ministros, sino que también importan las segundas, terceras y demás lÃneas en la estructura de toma de decisiones. Con la segunda dimensión observamos el rol de cada aliado: las funciones pueden estar compartidas entre todos (todo entre todos) o repartidas (algo a cada uno).
Si se toma en cuenta el proceso de las polÃticas públicas -en cinco etapas: diseño de la polÃtica, toma de decisiones, implementación, control y ajuste de las decisiones-, esta distinción cobra sentido. Algunos pueden encargarse del diseño de polÃticas y de la toma de decisiones, mientras otros se ocupan de su implementación y del control. El ajuste posterior se puede realizar en conjunto entre todos (o algunos) de los integrantes del acuerdo.
Ahora bien, ¿en qué condiciones pueden funcionar estas coaliciones? Bajo la conjunción de dos elementos, que se encuentran muy presentes en la Argentina. En primer lugar, cuando los partidos polÃticos no tienen presencia activa en todo el territorio nacional: algunos son importantes en algunas provincias, otros en otras, y algunos pocos en todas. En segundo lugar, cuando la estructura federal de gobierno requiere un alto grado de coordinación polÃtica para la toma de decisiones públicas. En otras palabras, mientras que el Estado nacional es responsable de una serie de competencias y funciones, las provincias y los municipios lo son de otras. Además, hay responsabilidades compartidas sobre una misma área de polÃtica pública.
Resumen: el presidente puede ser muy poderoso y popular, pero necesita gobernadores e intendentes que implementen las decisiones que se toman en niveles superiores. Sin acuerdo, no hay polÃtica. Sin coordinación, no hay coalición. Sin intendentes ni gobernadores, no hay implementación.
¿Qué nos enseña la Argentina?
La Argentina muestra, en principio, que las coaliciones no son tradicionales ni restringidas: son amplias y novedosas. La primera experiencia de coalición de gobierno -la Alianza- quedó a mitad de camino para poder ser analizada según este esquema. Pero Cambiemos da la nota justa.
Si tomamos en cuenta el reparto de carteras ministeriales, según datos del Grupo de Investigación en Ciencia PolÃtica de la UBA «Coaliciones PolÃticas en América Latina», Pro mantiene hoy la mitad del gabinete y la mitad restante se reparte entre los aliados. En este esquema, la UCR obtiene sólo el 15%; un grupo de ministros independientes, el 25%, y la Coalición CÃvica (CC)-ARI y otros aliados provinciales, ninguno. Un marcado desequilibrio al interior del Poder Ejecutivo. Principal función Pro: concentrar la decisión.
Pero si nos movemos de la visión restringida hacia la propuesta amplia, este desequilibrio ya no es tal, y los socios se ven compensados por una distribución de cargos más balanceada en otros niveles. En la Cámara de Diputados, Pro y la UCR se reparten en partes casi iguales las 87 bancas del interbloque de Cambiemos (48% Pro, 41% UCR). Ambos representan respectivamente la segunda y tercera minorÃa en la Cámara Baja. Adicionalmente, la CC-ARI (5%) y los aliados provinciales (6%) aportan un puñado de votos. En el Senado, el desequilibrio juega a favor del radicalismo con la mitad del interbloque (8 senadores), y son 6 los legisladores Pro (38%). Primera función radical: escudo legislativo.
En las provincias, se vuelve a sentir el peso radical en el territorio. De los 5 gobernadores de Cambiemos, 3 son radicales y 2 son Pro. Y bajando a nivel municipal, el peso es mayor aún. De las 1395 intendencias relevadas, 387 (el 28%) se identifican con la coalición nacional. De ese número, el 87% corresponde a la UCR y sólo el 7% a Pro. El 6% restante de las intendencias están gobernadas por aliados vecinales o provinciales menores. Segunda función radical: implementar polÃticas y control del territorio.
¿Por qué concentrarse en los ministerios para evaluar una coalición de gobierno? En un paÃs con marcada desnacionalización de los escenarios de competencia partidaria y en el cual se necesita un alto grado de coordinación polÃtica, las coaliciones de gobierno rompen los conceptos tradicionales e instalan una nueva dimensión de los acuerdos: la distribución de funciones y roles.
Porque evitar la pesadilla de la ingobernabilidad no depende solamente de quién ocupa el despacho del último piso, sino de quiénes completan todo el edificio.
Los autores son politólogos, docentes e investigadores de la UBA. En colaboración con Fernando Belotti
