Javier Zelaznik: “Cambiemos funciona como una coalición que funciona”

La nueva experiencia argentina es digna de analizarse. Por primera vez un Presidente no es ni peronista ni radical y no tiene mayoría en ninguna de las cámaras. Javier Zelaznik recibió a Veinte Manzanas en la Universidad Torcuato Di Tella y desmenuzó dos de los interrogantes que son tema de conversación en estas fiestas: cómo funcionó este año el Congreso y qué podemos esperar para el 2017.
Autor: Luciana Berman y Sebastián Gruz
Si alguien es menos colaborativo en un año electoral que en uno no electoral quiere decir que se comporta como el político promedio. En parte es un problema estructural del ciclo electoral argentino, la tendencia de los países presidenciales es a tener ciclos concurrentes (legislativos y presidenciales juntos), nosotros tenemos esto desde 1853 y, aparte, renovaciones por mitades.
Javier Zelaznik es profesor de la Universidad Di Tella desde 2001. Se doctoró en el Departamento de Gobierno de la Universidad de Essex. Su campo de trabajo es política comparada, procesos legislativos, formación de coaliciones, instituciones de gobierno y partidos y sistemas de partidos. Ha sido becado por el British Council, Fundación Antorchas, Tinker Foundation, y el Committee of Vice-Chancellors and Principals of the Universities of the United Kingdom. Entre sus publicaciones pueden mencionarse: “Recursos de gobierno y funcionamiento del presidencialismo en Argetina”, (en prensa); “El sistema de partidos Argentino a principios del Siglo XXI” (2008); “La Construcción de la Mayoría Legislativa Kirchnerista” (2006); “La Sanción Tácita en la Argentina: El Congreso frente al Ejecutivo en la renegociación de contratos y los decretos de necesidad y urgencia” (2005); “Gobierno” (2003); “Partidos y sistemas de partidos: un relevo teórico con aplicaciones en Latinoamérica”, (1998); “Crisis y transformación del sistema de partidos en Argentina: probables escenarios” (1995).
Daniel Chasquetti, cuando habla de la “difícil combinación” dice que los gobiernos más inestables son los que combinan un sistema de partidos fragmentado y un oficialismo con una coalición de minoría, sin alcanzar el 45% de las bancas en las cámaras. Este es el caso argentino ¿aplica a este año legislativo?
Acá estamos lejos del 45%. En Argentina tenemos el agregado de que la única experiencia coalicional que tuvimos no fue alentadora; no solamente por el resultado (la crisis 2001) sino por la forma en que se manejó la coalición. Gran parte del problema que tuvo la experiencia de la Alianza tuvo que ver con la gestión de la coalición. Bastante antes del desenlace, la relación entre los socios estaba quebrada.
Lo que señala Chasquetti es correcto, esta idea de que el presidencialismo con minoría es problemático, y en Argentina se refuerza por la experiencia que tuvo la Alianza. En algún punto los contingentes legislativos (1999-2001) eran bastante más amplios que los de Cambiemos. En la cámara de diputados tenía casi el 48% de las bancas y en el Senado el radicalismo tenía bastante más legisladores. Acá tenemos un gobierno de coalición con una base legislativa bastante más débil y el socio mayor no es un partido en el sentido tradicional del término. De hecho, eso de que el gobierno de los CEOs tiene que ver con la afinidad de Macri con el mundo empresarial pero también con la inexistencia de un partido de cuadros por parte del PRO, no es que no lo tenga, pero es muy reducido. Éstos son elementos que hacen que la experiencia sea mucho más curiosa y desafiante en cuanto a la gobernabilidad. Que sean CEOs para el punto de vista de gobierno es algo bueno, pero sin duda hay una limitación en la falta de experiencia que tienen estos funcionarios para manejarse dentro de las burocracias públicas. Siempre es problemático cuando llega una nueva administración, pero tradicionalmente hay células dormidas del radicalismo y el peronismo que cuando llegaban al poder decían: “Llamemos a ese que nombramos en 1985…”.
Tal vez no como ministro…
Pero en cargos de direcciones, secretarios, en puestos de gestión burocrática. De manera que haya afinidad en términos de la acción política y la acción burocrática. Aquí esto tiene que armarse con mayor paciencia y sin duda tiene que ver con una novedad: gobierno de coalición, gobierno minoritario y gobierno de un partido que es un club donde no hay la densidad estructural y de miembros que tuvieron tradicionalmente los partidos en Argentina.
Si hablábamos de esta combinación antes de que arranque el gobierno de Cambiemos hubiéramos dicho que es, por lo menos, peligrosa y este año lograron llevar su agenda adelante.
Es una combinación que suma desafíos a lo que resulta siempre problemático que es gobernar sin mayorías propias.
La tesis de Chasquetti es correcta: existe la posibilidad de formar coaliciones y garantizar la gobernabilidad. Pero, por otra parte, eso puede tener muchos o pocos obstáculos. En la nueva experiencia argentina hay una gran cantidad de elementos que jugaban y eran importantes. Hay otros que tienen que ver con el grado de activación dentro de la sociedad civil en el momento en que se produce la transferencia del gobierno de Cristina Kirchner a Mauricio Macri. Si bien no tiene que ver con lo que pasa dentro del parlamento, tensiona y puede influir en el comportamiento de los legisladores.
¿Cómo funcionó el Congreso?
De entrada el gobierno picó en punta con una estrategia de mantenerlo dormido hasta el primero de marzo, aunque lo abrió un poquito antes. Y emitir decretos. Muchos de los decretos de necesidad y urgencia que emitió Macri ni bien asumió tenían que ver menos con una agenda de gobernabilidad que con cerrar cosas con respecto del pasado –ley de medios audiovisuales o la reforma del código procesal penal–. Tenía que ver menos con una gestión diaria de una política de gobierno que con hacer honor al lema de “cambiemos”.
Después empezó a desplegar su agenda legislativa. Cuando uno lo ve en perspectiva, uno puede decir algunas cosas, pero con una limitación importante: nosotros sabemos lo que hizo pero no sabemos si hubiese hecho lo mismo en caso de haber tenido una mayoría propia; eso es algo que no podemos observar. Es muy probable que la agenda legislativa hubiese sido más grande.
¿Y la negociación?
Cuando uno tiene mayoría manda y la negociación será pequeña e interna y cuando uno no tiene mayoría es más cauto en lo que manda y determina la forma en la que uno redacta los proyectos. Con mayoría uno pide lo que quiere, cuando carece de mayoría uno pide más porque sabe que va a tener que estar sujeto a negociación… si es por ganancia esa actitud no existe [pequeñas risas], mandan los proyectos para que salgan.
Lo que pasó es que tuvo una tasa de aprobación no espectacular, pero, teniendo en cuenta las limitaciones, es un balance relativamente bueno con algunos fracasos estrepitosos que hicieron mucho ruido. Hay que ver hasta qué punto éstos terminan afectando negativamente, uno habla de la ley anti-despidos y parece que le está hablando de la primera junta de gobierno y en ese momento parecía que “uh el Presidente tuvo que vetarla y frente a la opinión pública…” y no pasó nada. Es posible que en enero cuando nos acordemos de las idas y vueltas de ganancias sea algo similar. Tuvo algunos fracasos estrepitosos y algunos más silenciosos, la ley del primer empleo se quedó dormida y la reforma política que fue un fracaso medio raro que tuvo que ver con cierta intransigencia del gobierno con un instrumento particular como son las “maquinas que tenemos en la Ciudad”.
Gran parte de lo que presentaron logró aprobación. Con una característica de los gobiernos de minoría, negociando. Es verdad que en el gobierno de la Alianza también hubo mucha cooperación del peronismo, no es verdad que tuvieron una oposición cerrada. Había una cooperación menos activa que la actual por parte de la oposición, si uno ve la aprobación de leyes del Presidente durante el gobierno de De la Rúa son con 90 votos, parte de la colaboración era: “¿tenés quórum? sí, nosotros no nos oponemos; vos con tus 80/90 votos aprobás las leyes”. En cambio, aquí la mayoría de la legislación fue aprobada con la oposición de manera crítica, transparente, por mayorías explícitas mayores al 66% al 76%. En el Senado una gran cantidad de iniciativas tuvieron aprobaciones con porcentajes aún más altos –obviamente de los legisladores presentes y por lo general con pocas ausencias–. Hay pocos proyectos de ley que no contaron con la mayoría absoluta de los legisladores presentes en el momento de la votación.
Para eso fue afortunado para el gobierno el estado en que se encuentra el peronismo…
¿La fragmentación?
Por un lado, la fragmentación entre el peronismo y el massismo y, por otro, los conflictos dentro del peronismo. De todos modos no deja de ser notable el hecho de que en el FPV en diputados quedó un grupo muy duro de 80 legisladores que funcionan como un bloque bastante unificado a pesar de que por dentro hay diferencias, tensiones. Igualmente tampoco uno sabe qué hubiese pasado si el FPV hubiera sido necesario para formar mayorías en la Cámara de diputados. En el Senado fue muy colaborativo y en diputados mucho menos, pero es verdad que en la Cámara alta eran necesarios para formar mayorías y en diputados, no.
Cuando asume el gobierno deciden formar el interbloque Cambiemos, pasar de una coalición electoral a una legislativa en lugar de ampliarla. Eso implicaba ir negociando ley por ley para conseguir mayorías ¿Qué habrá pesado para no formar una coalición más cercana al quórum, por lo menos en diputados?
Yo creo que no tenían de dónde. Cuando uno ve la composición de la cámara de diputados, alrededor del 55% son peronistas de diferente pelaje. Todo el FPV, los de Massa y los de otros grupos peronistas pequeños son una mayoría contundente. Eso pone un límite en la capacidad de expansión del bloque Cambiemos. Eso implicaría hacer lo que sugería Monzó, incorporar la pata peronista, aunque no está claro hasta qué punto es el interés de los legisladores que están ahí…
Nadie le preguntó a Marco Lavagna, por poner un ejemplo, si querría ser parte del gobierno…
Aún en los casos donde hubo niveles de acuerdo muchos mayores, como es el caso de la Provincia de Buenos Aires, el Frente Renovador continuó como un bloque. Ahí hubo una alianza legislativa más sólida que en Nación pero aún así es otro actor. Ampliar más es muy limitado, al menos que Cambiemos se transforme en algo diferente.
Entonces ¿construir mayorías ley por ley fue una necesidad?
Sí, fue mayoría ley por ley, pero normalmente la misma mayoría: Cambiemos + Frente Renovador + Bloque Justicialista (Bossio). La idea de coalición ad-hoc es de diferentes coaliciones para diferentes tipos de legislación, en cambio aquí es por lo general la misma y se oponen los mismos: el FPV y la izquierda, el FAP fluctuando. Eso sin contar, especialmente para el Senado, el rol de los gobernadores; ahí sí se dan negociaciones ad-hoc porque no todas las leyes tienen el mismo impacto para todas las provincias.
Hace unos días, en una nota, Paula Clerici planteaba que sigue habiendo una alta cohesión partidaria por parte de la oposición y del oficialismo, lo que me lleva a preguntar si en el Congreso Cambiemos funciona como una coalición o como un solo partido. Si no tiene disidencia ni en el recinto ni en comisiones, apoyan tanto el PRO como la UCR y CC-ARI, tiene cuatro patas, cola y ladra…
Cambiemos funciona como una coalición que funciona [risas], uno espera que una coalición funcione como si fuese un partido. Cuando uno forma una coalición, el ideal es: somos cosas diferentes, pero tenemos la capacidad de funcionar como si fuera un partido. El caso alternativo es la Alianza, era un perro pero con dos cabezas. éste es un perro, pero tiene una sola cabeza, por eso se parece tanto a un perro [nuevamente risas].
De cara al 2017, hay una especie de advertencia de la “oposición responsable” teniendo en cuenta que se viene un año electoral. Sabemos que en los años electorales el Congreso baja su producción ¿Qué podemos esperar para el 2017 donde Cambiemos va a competir con el Frente Renovador? ¿Sergio Massa será definitivamente el tipo “menos confiable” como dijo Marcos Peña?
Si alguien es menos colaborativo en un año electoral que en uno no electoral quiere decir que se comporta como el político promedio. En parte es un problema estructural del ciclo electoral argentino, la tendencia de los países presidenciales es a tener ciclos concurrentes (legislativos y presidenciales juntos), nosotros tenemos esto desde 1853 y, aparte, renovaciones por mitades.
Es natural que la competencia tenga una dinámica de diferenciación y seguramente la oposición sea menos colaborativa. Va a utilizar a la legislatura para presentar propuestas eventualmente no aceptables por el gobierno; que se repitan más frecuentemente casos como la ley anti-despidos. Aparte, hay que tener en cuenta que las elecciones son en octubre, pero las PASO son en agosto y la presentación de listas será en junio, con lo cual el ciclo electoral se abre en mayo y uno debería esperar que el gobierno tenga mayores problemas dentro del Parlamento.
¿Qué podría hacer en este caso el gobierno?
Algo que podría hacer es tener una iniciativa legislativa menor que la que tuvo hasta ahora. Cuantos menos proyectos envíe al Congreso, menos desnudo va a quedar en caso de que la oposición se muestre menos colaborativa.
Al mismo tiempo, eso también puede ser un instrumento de campaña: el gobierno mandando proyectos y acusando a la oposición de poner palos en la rueda. Es una estrategia de mediano alcance, el trabajo legislativo va a ser parte de la campaña electoral de 2017. Todo lo que hagan el gobierno y la oposición va a ser parte de la campaña. Por eso, como los votos van para un lado o para el otro, es verdad que el gobierno puede jugar a forzar proyectos que, a pesar de que son votados negativamente por la oposición, fuercen a que el FR vote junto al FPV de manera de polarizar: “no querés votar kirchnerismo, entonces no podés votar a Massa, tenés que votar a Cambiemos”. Si vemos que el gobierno fracasa en el parlamento el año que viene, no siempre es un fracaso, muchas veces va a ser un triunfo.
Esto asumiendo que la situación económica mejore, si se mantiene o empeora es probable que la estrategia pueda cambiar.
En las elecciones de 2013 el PRO no presentó listas en la Provincia de Buenos Aires (fue con el FR), por lo que, mal que mal, va a tener más diputados de ese distrito. Si nos aventuramos podríamos decir que el PRO va a aumentar su bancada, no así la UCR, pero aún así va a ser imposible que lleguen a una mayoría.
Uno ve el año que viene tendrá oportunidades y problemas. El PRO pone poco en juego en esta elección y el radicalismo, muchísimo. La mayoría de los diputados radicales vencen ahora y, para que no empeore su representación, el PRO debería ser muy generoso en la confección de las listas y eso le pondría un techo a la mejora del PRO como partido político. Va a haber una fuente de tensión entre los socios, a lo mejor deciden resolverlo en las primarias, pero va a haber un problema para los radicales.
El segundo elemento es que si a Cambiemos le va igual que en la primera vuelta de 2015 va a tener un bloque un poco más grande, pero va a seguir lejos de una mayoría. Va a haber una discusión después de las elecciones sobre qué significa ganar, cuál es la vara para medir el desempeño electoral de Cambiemos: ¿el 51% del balotaje? ¿30% de las PASO? ¿33% de la primera vuelta? Supongamos que sacan el 37% ¿cómo se tematiza eso? El gobierno perdió 14 puntos en dos años y sigue teniendo minoría en el Congreso: ¿eso es una victoria o una derrota?
Si al gobierno le va bien, no va a aumentar sustancialmente su bancada, en los últimos dos años la composición del Congreso no va a ser espectacularmente distinta, por eso es importante la noción de quién ganó y quién perdió. Este año fue colaborativo, pero 2018 no va a ser el primer año de la segunda parte del mandato: será el tercer año y el último antes de las elecciones presidenciales. Cuando salgan los resultados la noche de elecciones de 2017 ya están pensando en el 2019. La colaboración es hija de lo que conviene con miras a la próxima elección presidencial.