La rebelión contra las máquinas

En el medio del debate por la reforma política que supone la introducción del voto electrónico en la Argentina para el año que viene, encontramos que hay una serie de casos que se mencionan – algunos más, otros menos – y que nos parece bien traer para la discusión. Son muchos los países que durante años intentaron modificar sus sistemas de emisión de voto y algunos, con más o menos éxito, lo han hecho.

Elegimos seis casos particulares (Alemania, Polonia, Estonia, Holanda, Australia e Irlanda) para dar un panorama general de cuáles fueron los argumentos más fuertes en contra de la incorporación de tecnología en el proceso electoral y que llevaron a que muchos países, incluso con el sistema ya implementado, hayan decidido volver a sistemas de papel. El listado no es exhaustivo ni definitivo y tiene como único criterio buscar patrones comunes que permitan sacar algunas conclusiones sobre cómo son, en general, los procesos de implementación de un nuevo sistema de emisión de voto que incorpora tecnología.

Dejamos afuera el caso de Estados Unidos por la cantidad de diferencias al interior de los sistemas por estado.

– Alemania.

El caso alemán es uno de los más citados como país que probó y no le gustó el voto electrónico. El fallo del Tribunal Constitucional de marzo de 2009 declara la incompatibilidad de la ley de Ordenamiento Federal de Aparatos Electorales del 3 de septiembre de 1975 (y sus sucesivas modificaciones) específicamente para su aplicación para la 16° elección al parlamento alemán.

El sistema que se utilizó entonces guardaba los votos exclusivamente en una memoria electrónica y luego se escrutaba por medio del aparato que imprimía los resultados. Los demandantes sostuvieron, entre otras cosas, que la confiabilidad del software instalado en los aparatos electorales (provistos por la empresa holandesa Nedap) no fueron controlables por el público, que el examen que realizó el Ejecutivo no fue público y que no se permitieron pruebas independientes. El código fuente del software no estuvo abierto al público y no hubo garantía técnica de que las copias del software utilizado en las máquinas fueran concordantes con los modelos testeados.

La respuesta del Ministerio del Interior fue que la publicidad del acto electoral estuvo garantizada porque el público pudo controlar la impresión del resultado electoral al finalizar el acto y el observador y la junta electoral pudieron cotejar los resultados. Respecto a las auditorías, aseguró que el Instituto Federal Físico-Técnico de Alemania examinó en detalle la máquina electoral y se realizaron controles por parte de las administraciones comunales y las juntas electorales.

La sentencia del tribunal alemán está fundada en dos principios que surgen de su Constitución:

1) el principio de la publicidad de la elección que ordena que todos los pasos esenciales de la elección estén sujetas a control público y 2) en la utilización de aparatos electorales electrónicos, el ciudadano debe poder controlar los pasos esenciales del acto electoral y la determinación del resultado de manera fiable y sin conocimientos técnicos especiales.

La Corte no prohibió cualquier forma de voto electrónico sino que declaró inconstitucional el marco jurídico que no garantizó el mandato constitucional de publicidad del acto electoral.

“La utilización de aparatos electorales que pueden registrar el voto electrónicamente y pueden determinar el resultado electoral de manera electrónica es, según ello, sólo compatible con la la ley fundamental bajo estrictas condiciones”, sostuvo el Tribunal.

En cuanto al control del proceso electoral, el tribunal sostiene que, de implementarse este tipo de sistemas de emisión de voto, es recomendable el respaldo en papel para el votante. Ahora bien, el control del proceso no termina ni empieza en ese momento. La sentencia sostiene que una de las irregularidades en la implementación del voto electrónico fue que el propio ministerio del Interior alemán “emitió las homologaciones para las máquinas que se iban a usar. El 15 de agosto de 2005, anunció la autorización definitiva del sistema que iban a usar las computadoras fabricado por Nedap, el hardware, los módulos de storage y el software. Invocando secretos comerciales de Nedap, el ministro se negó a hacer públicos los documentos que Nedap entregó al Ministerio para la fiscalización del sistema y los resultados de los testeos”. En ese sentido, el fallo asegura que “los procedimientos para examinar el sistema y la aprobación por parte del Ministerio deben ser públicos. Cualquier interés de los fabricantes de proteger su secreto comercial debe estar subordinado al principio de la democracia (…). Para que exista la posibilidad de testear el aparato de manera independiente, la publicación de los documentos y reportes del Physikalisch-Technische Bundesanstalt y del código del software de las máquinas es la única forma de fiscalizar realmente el proceso electoral”.

La idea de control y auditoría es mucho más amplia que el momento de chequear el voto contra la máquina y por eso la Corte sostuvo que no es suficiente el control de las instituciones públicas. Todos los procesos que estaban previstos en el Ordenamiento Federal de Aparatos Electorales (una legislación en la que Alemania trabaja desde los años ´70) resultaron insuficientes como garantía de los principios constitucionales sobre emisión del voto: “ni una participación del público interesado en en el proceso de evaluación o del permiso de aparatos electorales, ni la publicación de los informes de evaluación o caracteres de construcción (incluyendo los códigos fuente del software en el caso de aparatos electorales guiados por ordenador) contribuyen decisivamente en asegurar el nivel exigido constitucionalmente de controlabilidad y comprensión del proceso electoral (…). La participación del público necesita por ello, para lograr la exigida supervisión fiable, medidas complementarias ulteriores”.

Aunque en la última enmienda a la ley federal electoral en 2013 no se eliminó la posibilidad de voto electrónico (pero sí se dejó establecido que si se hiciera debe contar con respaldo en papel) desde el fallo de la Corte no se volvieron a usar sistemas de voto electrónico en Alemania a nivel federal.

– Polonia.

Polonia se planteó durante muchos años la posibilidad de pasar a algún sistema de voto electrónico, especialmente por dos factores: los bajos niveles de participación y los votantes polacos en el extranjero. Las propuestas fueron siempre más bien discursivas y no se presentaron proyectos destinados a modificar la legislación electoral para permitir la inclusión del voto electrónico. En general, los debates se plantearon alrededor de la posibilidad de avanzar hacia sistemas de i-voting (voto por internet) como método para incrementar los niveles de participación.

Entre 1989 y el 2011, se usaron máquinas de votación en algunos centros de votación pero más orientado a una utilización “mediática” que con fines prácticos: en 2003 para el referéndum sobre el ingreso a la Unión Europea y en 2005 en Varsovia y Sopot (sólo en dos centros de votación) para las presidenciales.

Las primeras expresiones fueron más bien contrarias por parte de las autoridades electorales. Wojciech Łączkowski, director de la Comisión Electoral Nacional entre el 94 y el 97, sostuvo que “el acercamiento al uso de tecnología que ayude al escrutinio debe hacerse con mucho cuidado, haciendo énfasis en que si bien el uso de la técnica es indispensable en tiempos modernos, saca la responsabilidad de la accountability de las personas a las máquinas, las computadoras y los operadores”. Su sucesor del 98 al 2010, Rymarz Ferdinand, se expresó en el mismo sentido, apuntando a la necesidad de discutir el tema con especialistas.

La Comisión Nacional Electoral organizó entonces una serie de conferencias, incluyendo una internacional de voto electrónico (Varsovia, 14-16 de junio de 2000) a partir de la cual salieron análisis sobre la posibilidad de instaurar ese sistema en el país evaluando fortalezas y debilidades. Los ciclos de conferencias continuaron y la última se realizó en 2013 donde se expusieron algunas de las conclusiones sobre el estado de la situación y una serie de principios para un posible avance:

– el e-voting y el usos de máquinas de votación se ha discutido ampliamente durante las últimas décadas pero el uso de tecnologías de la información en los procesos electorales es un tema mucho más amplio: en la actualidad, el trabajo de organización electoral es inconcebible sin la informatización de los sistemas en distintos niveles del proceso (delimitación de distritos, planificación financiera, confección de padrones, etc.). En cuanto a la utilización de tecnologías en el sistema de emisión del voto, se presentan preguntas sobre los métodos de implementación y las formas de contratación y adquisición de los sistemas;

– a la hora de implementar tecnologías de la información y la comunicación en el proceso electoral es vital construir las medidas de seguridad en los sistemas para garantizar la integridad del proceso y evitar la posibilidad de manipulación de información con fines maliciosos.

– cuando los organismos adquieren sistemas de TICs y equipos es fundamental que los procedimientos de contratación sean competitivos y abiertos para garantizar la transparencia y asegurar que los sistemas cumplen con el objetivo de mejorar el proceso electoral;

– cuando se considera el potencial de los sistemas de votación, los organismos electorales deben involucrar en la planificación a todos los actores para asegurar que hay suficiente aceptación pública de la incorporación de tecnología en el sistema de votación;

– un elemento clave para la introducción de sistemas de voto electrónico es tener suficientes instancias de testeo independientes, certificaciones y auditorías que garanticen una total transparencia del sistema.

Más allá de las declaraciones y las diversas publicaciones, no se presentó ninguna iniciativa específica tendiente a modificar la legislación electoral para la introducción de alguna forma de voto electrónico. Al día de hoy Polonia sigue utilizando el sistema de boleta de papel.

Para las elecciones locales de 2014, se contrató con poca anticipación un sistema informático para el momento del escrutinio. Al finalizar las elecciones se registraron problemas en algunas circunscripciones en donde falló el sistema y hubo que contar los votos a mano, lo que derivó en una semana de incertidumbres y marchas en las calles que pusieron en duda la legitimidad del sistema.

– Irlanda.

La primera propuesta de voto electrónico en Irlanda se realizó en 1998. En 1999 adquirieron las máquinas (de la empresa Nedap, la holandesa que también las proveyó para Alemania). En el año 2000 se introdujo la legislación que permitió el voto electrónico y en el 2002 se hicieron dos pruebas piloto con el objetivo de extenderlo al resto del país: el 17 de mayo en las elecciones generales (en 42 distritos) y en octubre en el referéndum por el tratado de Niza que reformó la estructura de la Unión Europea, el voto electrónico cubrió el 18% del electorado.

Unos meses después, un informe confidencial aseguró que la integridad del proceso electoral no podía estar garantizada con el tipo de máquinas que se implementaron en la elección. Entre otras fallas, el informe encontró la posibilidad de generar una pantalla falsa en la máquina para hacer votar incorrectamente al elector.

A pesar del informe negativo, el gobierno avanzó con el plan de implementación de voto electrónico para las elecciones locales y europeas de 2004. Entonces creó la Comisión Independiente de Votación y Escrutinio Electrónico para que examine el sistema propuesto.

La comisión presentó un informe en el que sostiene que puede recomendar la utilización del sistema de voto electrónico pero que, así como estaba reglamentado, no podía garantizar la seguridad del voto y la rigurosidad del escrutinio. Para dar esa garantía, realizó una serie de consideraciones que debía tener un nuevo proyecto de implementación del voto electrónico que tuviera en cuenta varias fallas en el software, la seguridad física e informática de la transmisión de los datos, la cantidad insuficiente de auditorías y testeos independientes, entre otras.

Finalmente, las elecciones de 2004 no se realizaron con el sistema electrónico. Sin embargo, el gobierno insistió en la postura de mejorar el sistema para continuar en el camino del voto electrónico. Uno de los argumentos principales fue la inversión que el gobierno ya había realizado con la firma holandesa Nedap: a los 52 millones de libras iniciales que se pagaron por las máquinas, se agregaba el costo anual por mantenerlas seguras (según la ONG irlandesa ICTE, el costo era de 700 mil euros anuales) y el costo por seguir actualizando el software para encontrar vulnerabilidades en el sistema (con un costo estimado por ICTE de 20 millones de euros más), con el objetivo de volver a implementarlo en 2009.  

Finalmente, el 23 de abril de 2009 el ministro John Gormley anunció que se desechaba el sistema de voto electrónico, debido al incremento de los costos y la insatisfacción del público con él.  

– Estonia.

En las municipales del 2005, Estonia se convirtió en el primer país del mundo en probar el voto por internet desde un lugar remoto, es decir, sin tener que acercarse hasta una mesa de votación, luego de un debate legislativo que comenzó en 2002.

El sistema funciona así: se puede optativamente votar por internet desde un lugar remoto (la instancia de acercarse al centro de votación sigue vigente y es de hecho la que más se utiliza); la identificación se hace a través del documento nacional de identidad que es una tarjeta inteligente; el voto por internet es previo al día de la votación y se puede modificar considerándose el último voto como el válido (algo que terminó definiendo la Corte, tras una serie de presentaciones que hacían referencia a las ventajas que tenía un votante que podía cambiar su voto respecto a uno que no).

En 2005 casi el 2% utilizó el mecanismo de voto por internet y fue creciendo en las sucesivas elecciones hasta llegar al 30% de la población eligiendo ese sistema en 2015. En el medio hubo discusiones sobre los riesgos en la implementación y en la ejecución. En el 2011 el Center Party y candidatos independientes presentaron una queja por fallas en el sistema que se resolvió de una manera bastante peculiar.

El código electoral de Estonia prevé que las quejas sobre el proceso electoral se pueden presentar hasta tres días después del día de las elecciones. Como la queja se presentó sobre el voto por internet desde accesos remotos (que se hace antes) y no por el sistema de votación del día de la elección sólo se tomó como válida la presentación de un estudiante universitario y no la de los partidos, que presentaron en el término de tres días pero posteriores al día de la elección. La queja del estudiante – que pedía suspender los resultados de la elección – fue rechazada ya que la Comisión Nacional Electoral del país aduciendo que los mecanismos para garantizar que no habían ocurrido manipulaciones funcionaron, sin aclarar cuáles habían sido esos mecanismos. La presentación se elevó hasta la Corte Suprema que rechazó la queja rápidamente considerando que un votante sólo puede presentar un recurso de queja cuando sus derechos propios fueron violados.

En base al informe de la OSCE/ODIHR (Organization for Security and Cooperation in Europe/Office for Democratic Institutions and Human Rights) la especialista en seguridad informática, Barbara Simons, sacó las siguientes conclusiones sobre el proceso electoral de 2011 en Estonia: el sistema de emisión del voto tiene numerosos problemas críticos; el secreto del voto es vulnerable; los dispositivos de los votantes son vulnerables; hay una amenaza interna; los servidores son vulnerables al ataque de cualquiera; el sistema no es abierto ni transparente y no hubo ninguna evaluación de seguridad por parte de técnicos en seguridad informática independientes.

Las pocas garantías que ofrece sobre el carácter secreto del voto es una de las principales críticas que recibe el sistema de Estonia. En el análisis del especialista Sven Heiberg sobre las elecciones de 2011, establece que “la única garantía posible de que el voto sea verdaderamente anónimo sería en presencia de, por lo menos, dos oficiales electorales, auditores y posibles observadores. Todos los procedimientos están previamente definidos y escritos pero incluso sin violar ninguno de esos procedimientos, el dueño del sistema puede manipular el resultado de la elección a gran escala sin ser detectado”.

En el 2014, el gobierno creó una comisión de investigadores independientes que realizó un informe muy crítico con el sistema. La comisión analizó el sistema que se utilizó en 2013, la documentación del sistema, el código fuente, el software y realizó experimentos en un laboratorio de recreación de voto por internet. Según la comisión, “el sistema tiene varios problemas de seguridad: usa una arquitectura de seguridad que pudo haber sido adecuada cuando el sistema se introdujo hace una década pero que hoy está peligrosamente desactualizada. Desde que se diseñó el sistema, los ciber ataques se volvieron una amenaza real y concreta. El sistema delega una extrema confianza en los servidores y las computadoras personales, el lugar más vulnerable para un ataque. El informe demuestra múltiples maneras en las cuales se puede modificar votos ya emitidos, comprometer el secreto del voto, interrumpir el proceso electoral o sembrar dudas sobre la legitimidad del resultado”. Los expertos consideraron que se debía suspender la aplicación de esta forma de votación, pero las quejas fueron rechazadas por el Comité de Voto por Internet del país.

En 2015, Estonia celebró sus elecciones con el sistema de voto por internet.

– Holanda.

El 16 de mayo de 2008, el gobierno holandés decidió dar marcha atrás con la implementación del sistema de voto electrónico que venía usando y volvió al sistema de boleta única de papel.

La decisión se tomó a partir de que, un año antes, un juez consideró que el sistema electrónico provisto por Nedap (la empresa holandesa que desarrolló el sistema en Alemania e Irlanda también) era ilegal. Entonces el gobierno envió a revisión el sistema aduciendo que la mayor falla era la falta de un respaldo en papel, pero finalmente terminó por abandonarlo completamente en 2008.

En septiembre de 2007 la comisión creada para analizar la seguridad del voto electrónico emitió el informe “Voting with confidence” en el que estableció, entre otras cosas: “el voto con boleta de papel en centros de votación (NdA: se analizaba también la posibilidad de voto remoto) es la opción preferida en términos de transparencia y verificabilidad. En la práctica, sin embargo, hubo algunos problemas con el recuento de votos de papel; un método de voto electrónico en centros de votación que le otorgue un respaldo en papel al votante es más seguro y posible de realizar; en ese caso, las máquinas deben estar protegidas contra la radiación allí donde sea factible y económicamente posible”.

Esta última consideración no es caprichosa. La cara visible de la batalla contra el voto electrónico en Holanda fue el grupo de activistas informáticos “We don´t trust voting computers”. Además de presentaciones judiciales que terminaron con el voto electrónico en su país, el grupo saltó a la fama en 2006 cuando hicieron una demostración pública de que las urnas electrónicas podían ser interferidas a una distancia de 30 metros y los votos de los electores manipulados.

Inmediatamente después del informe “Voting with confidence”, la Secretaría de Estado Interior anunció que la regulación que aprobó el voto electrónico en 1997 quedaba en suspenso hasta introducir las modificaciones que exigía la comisión para avanzar con el voto electrónico.

Holanda volvió al sistema de voto con boleta única de papel.

– Australia.

La boleta única de papel lleva el nombre de boleta australiana por haber sido allí donde se implementó por primera vez, que tiene un complejo sistema de representación que se explica bien acá.

En las elecciones del año 2013 se produjo una pérdida masiva de boletas electorales luego de la votación que arrojó dudas sobre el sistema. Entonces el gobierno australiano encargó a una comisión del Congreso que estudie la posibilidad de introducir tecnología en el sistema de votación y almacenamiento.

El informe de la comisión sostuvo, entre varias cosas, que “incluso los más ardientes defensores (del voto electrónico) deben reconocer que en términos logísticos sería imposible para nuestras autoridades electorales implementarlo para las próximas elecciones que son en menos de dos años”. Luego de escuchar a expertos y examinar casos internacionales, la comisión concluyó que “es claro para nosotros que Australia no está en posición de introducir ningún sistema de voto electrónico a gran escala sin comprometer catastróficamente la integridad del sistema electoral”.

Respecto a las diversas modalidades de voto electrónico, la comisión australiana aseguró que “las máquinas son vulnerables al hackeo en algún nivel. Eso puede ser mitigado por un sistema que no sólo grabe el voto electrónicamente sino que también imprima un respaldo físico para el recuento posterior. En otras palabras, demasiados gastos para igual tener que acercarse al centro de votación y aún así votar a través de una máquina en vez de una boleta de papel”.

El reporte concluyó que “independientemente de las posturas filosóficas sobre el voto electrónico no es posible introducir el sistema en el corto plazo sin enormes y costos e inaceptables riesgos para la seguridad”.

En 2015, Australia continuó votando con el sistema de boleta única de papel.

Algunas conclusiones provisorias y patrones comunes a todos los casos:

– cualquiera haya sido el resultado final, en todos los procesos de implementación de tecnología se realizaron pruebas piloto que duraron varios años, probando primero en circunscripciones más pequeñas para luego avanzar sobre el resto;

– en todos los casos se crearon, antes, durante o después de su implementación, comisiones evaluadoras independientes conformadas por especialistas en la materia. En todos esos informes se hace referencia explícita a la vulnerabilidad de los sistemas y la necesidad de trabajar en marcos regulatorios concretos que no deleguen en los poderes ejecutivos y, aún peor, en las empresas, todo el proceso de implementación del nuevo sistema. Las novedades acerca de que el Poder Ejecutivo de la Argentina avanza en la contratación antes de que salga la ley están lejos de ser alentadoras;

– si bien muchos de los casos tienen que ver con sistemas de voto electrónico que no contaban con respaldo en papel, es realmente llamativo que una vez advertida esa falencia ninguno de esos países optó por incorporar la impresión de la boleta si no que regresaron al sistema anterior de papel. Esto es una evidencia importante para el caso del proyecto que el Poder Ejecutivo de la Argentina envió al Congreso, ya que en sus fundamentos plantea que el respaldo en papel resuelve todos los problemas de vulnerabilidad del sistema. El hecho de que los países que lo han intentado y abandonaron no hayan explorado la posibilidad de incorporar la impresión del papel tiene que ver con que los problemas de vulnerabilidad no comienzan ni terminan en el momento de emisión del voto si no que son previos y posteriores;

– es una constante en todos los informes de comisiones que realizan países muy distintos entre sí la falta de controles verdaderamente efectivos sobre las empresas y los sistemas que desarrollan para el voto electrónico, lo cual pone en evidencia que no se trata solamente de establecer regulaciones más fuertes sino que hay una tensión entre los principios democráticos de publicidad del acto electoral y el derecho de las empresas a resguardar sus derechos sobre la patente comercial del producto;

– en todos los debates públicos al respecto se hace una incesante referencia a los elevados costos de la implementación del sistema y, especialmente, al costo que significa mantener a los equipos en el intermedio entre elecciones además de la necesidad de actualizarlos. Toda esta cuestión está absolutamente ausente en el debate por la implementación del voto electrónico en la Argentina. En los argumentos de quienes están a favor de ese sistema se argumenta que es muy caro al principio pero que luego el costo va bajando porque se dejan de imprimir boletas, lo cual sería cierto sólo para el caso de sistemas de voto electrónico sin respaldo en papel.