Por Juan Martín Fernández y Martín Reydó*
El debate por las retenciones tiene ese sabor a déjà vu, pero esta vez con un toque que lo hace particularmente sabroso para el paladar progresista: últimamente son algunos voceros del oficialismo los que se inclinan a respaldarlas, aunque la negativa del Presidente es, por el momento, clara y contundente.
Sospechamos que hay al menos tres perspectivas desde las cuáles abordar el asunto: la distributiva, la fiscal y la desarrollista. En 2008 la legitimidad del instrumento se esgrimió en la calle (aunque los argumentos técnicos eran más comprehensivos), desde la perspectiva de la justicia distributiva: “que los ricos en su 4×4 contribuyan para el engrandecimiento de la Patria”, que por cierto no paraba de crecer a tasas chinas hasta ese momento, empujada entre otras cosas por los precios récord de los commodities.
El concepto de renta diferencial de la tierra juega un rol importante en esta sección del análisis. Si hay una masa de recursos que es apropiada por quienes poseen la tierra sin mediar ningún esfuerzo y sin asumir riesgos, ¿no debería la sociedad en su conjunto tomar control de ese excedente y usarlo con otros fines?
Diez años después de aquel conflicto los economistas (algunos) de la coalición oficialista y el – insospechado de populismo – Fondo Monetario Internacional son los que discuten ahora la validez ya no de aumentar el nivel de impuesto a las exportaciones de soja, como ocurriera en 2008, sino tan solo de no seguir disminuyéndolas en un contexto de ajuste fiscal e incipiente recesión económica.
La prioridad en materia de política económica del oficialismo hoy es clara: reducir el déficit fiscal. Los instrumentos para hacerlo son cada vez más escasos: los tijeretazos de gastos están al límite de su viabilidad política, mientras que la presión impositiva, insiste el discurso oficial, ya es exageradamente alta. Mantener las retenciones (re)emerge como la opción menos distorsiva para suavizar la transición. El argumento fiscal registra así un componente distributivo fuerte: ¿quién debería pagar el doloroso ajuste?
Existe en el debate una óptica adicional: el impacto de un esquema de retenciones para una estrategia de desarrollo sustentable del país. Desarrollo entendido, cabe que aclaremos, como sendero sostenido de creación de empleo, incremento de la productividad y generación de divisas (para evitar el recurrente estrangulamiento externo).
Ahora bien, el esquema, como ha sido señalado por una vasta literatura económica, no solo “criolla”, es que con enormes disparidades de productividad (entre el agro y el resto de la economía, y entre la producción de soja y el resto del agro) sumados a un sector que emplea poca gente y genera en términos relativos pocos derrames, y que disfruta de la retribución a un factor sin mérito alguno, se impone entonces un esquema fiscal que capture ese exceso y lo socialice.
El sector primario argentino es muy eficaz generando divisas, pero demasiado limitado generando empleo y derrames tecnológicos. (Incluso si se argumenta que la cadena agroalimentaria tiene eslabones que salen mejor parados, no está claro por qué no se promueven esas ramas de manera diferenciada). El problema es que, librado a las fuerzas del mercado, el tipo de cambio real (TCR) se aprecia con las divisas que trae la soja, amenazando a los sectores transables no tradicionales, que son más efectivos creando empleo e innovación. La vieja enfermedad holandesa en su capítulo pampeano. Si hay externalidades de estos sectores, los precios reflejarían una ventaja para la soja que no es óptima desde el punto de vista social, y que hay que capturar a través de tipos de cambio efectivos diferenciales, o retenciones.
Existen entonces al menos 3 posibles razones para mantener las retenciones. Porque permiten redistribuir la renta de la tierra; una razón de justicia distributiva. Porque permiten transicionar mejor a una situación sin déficit fiscal; una razón que podríamos llamar de eficiencia fiscal, muy vinculada a la coyuntura que atraviesa el país. Porque alteran las rentabilidades relativas, permitiendo canalizar recursos a los sectores que generan más empleo e innovación; una razón de eficiencia dinámica o de política de desarrollo que sin embargo implica también necesariamente costos de eficiencia estática aquí y ahora.
Cada punto está sujeto, por supuesto, a validación empírica: ¿favorecen realmente las retenciones la justicia distributiva, la “transición fiscal” hacia el equilibrio y la creación de conocimiento y empleo? Según las respuestas que se den, pueden incluso emerger conflictos entre los objetivos de política. Si los derrames de conocimiento de la soja son mayores que los de otros sectores, quizás sería óptimo dejarles “algo” de renta a los agricultores, por ejemplo. Aunque sospechamos una respuesta por la afirmativa en las tres dimensiones, el principal punto de esta intervención es que la tercera pata, la del desarrollo, ha recibido demasiada poca atención en el debate.
Sobre las distintas modalidades de captura de esta renta agraria, la discusión sobre los derrames y externalidades positivas que genera el sector (si los hay, en qué eslabones y en qué cuantía), y la letra chica del diseño óptimo del instrumento (nivel de las retenciones, relación con el precio internacional del commodity) girará también el debate público de cara a las elecciones presidenciales del 2019.
Es hora ya de que vayamos construyendo consensos elementales en las políticas públicas y las retenciones deberían ser uno de ellos. Bienvenidos los oficialistas al debate
* Master in Public Administration – Columbia University.
Fuente de la foto.
La tercera pata, la del desarrollo, sugiere que la herramienta tenga que tener una flexibilidad que la hace, a mi parecer, incompatible con el enfoque fiscal.
Por eso, el actual gobierno y el FMI pueden condescender a discutir sobre retenciones hoy. Porque delimitan el ámbito del debate a la cuestión fiscal. Necesitamos esa plata hoy. Pero, en términos teóricos, no aceptarían la legitimidad de los tipos de cambio diferenciales.
Creo yo, que para que efectivamente se pueda hablar de tipos de cambio diferenciales en el contexto de un tipo de cambio flotante, las retenciones tienen que tener flexibilidad acorde. Y si demasiados resortes estatales están ligados al flujo fiscal que el cobro de retenciones genera, esa flexibilidad se pierde. Digamos, hay que tratarlo como un flujo especial, a través de la creación de un fondo anticíclico o algo así, no aplicable a gastos corrientes. Obviamente, la gestión política de esta idea sería muy difícil.
La movilidad de las retenciones en un país como Argentina podría ser una herramienta a explorar para la demora del pass-through que genera una devaluación, por ejemplo.
Saludos
Excelentes tus puntos, Mariano. Sin dudas la herramienta «retenciones flexibles» (asociadas al precio del commodity) tiene mucho para aportar. Soy de la idea tb de q ese fondo anticíclico (alla chilena) asociado a las retenciones tendría mucho para aportar, y quizás sumaría tb a la legitimidad de la medida
Gracias x los comentarios,
Veamos lo distributivo: La economía argentina genera rentas por todos lados, sobre todo rentas monopólicas. Nadie ve la necesidad de gravarlas especialmente. Solo las de la tierra, o la renta inmobiliaria en general. En eso hay un tema de prejuicios culturales a analizar.
Aceptando que la renta fundiaria debe ser gravada especialmente, es dificil de entender porqué se debería utilizar un instrumento tan perjudicial como las retenciones a exportaciones para hacerlo.
Es de perogrullo decirlo, pero la renta de la tierra es …para el dueño de la tierra., y es inherente a su posesión en propiedad(no su tenencia). No importa si esta produciendo soja, naranjas, carne o pinos, esta generando esa renta para si mismo.
Qué sentido tiene entonces gravar exportaciones de un producto determinado, si vamos a hablar de distribución? Las retenciones afectan a toda la cadena de la producción, propietarios o no. Y sobre todo disminuyen el incentivo a invertir, y al alterar la relación insumo producto, disminuyen la intensidad de la producción, sobre todo en insumos tecnológicos.
La alternativa es obvia. Si queremos redistribuir la renta de la tierra…gravemos directamente la tierra, como se hace en el resto del mundo. La intensidad o progresividad del impuesto determina que porción de esa renta se quiere distribuir, permite diferenciar pequeña de gran propiedad, etc
Excelente Análisis
Vayamos al segundo punto.
Con haber vivido en la Argentina, o analizado sus números, basta para decir que la posibilidad de la «enfermedad holandesa» por la soja es un absurdo, puro onanismo intelectual y teórico.
Para ser más genérico, y dejar al costado ese absurdo de la soja, digamos que la balanza comercial tiene una ínfima influencia en el TC real en la Argentina. El TC real esta determinado por los movimientos de capitales y los movimientos financieros en general. Los TC reales bajos estan asociados a endeudamiento y entrada de capitales, los altos a salida de capitales y crisis de algun modelo de endeudamiento.
Es en realidad al revés, lo financiero determina el TC real, y éste determina la balanza comercial, al abaratar o encarecer importaciones, facilitar o dificultar exportaciones, y la balanza turística.
Lo que es cierto es que la estructura argentina es intrínsecamente deficitaria en balanza de pagos (salvo aumento de deuda), la famosa «restricción externa». Las exportaciones agropecuarias son capaces de morigerar esa restricción externa, lo que genera mayor capacidad de consumo interno, y mejor desarrollo industrial (sabemos que ambas cosas son demandantes de divisas), equilibrando la economía.
La provincia de Buenos Aires recauda cuatro veces más de impuesto automotor que de inmobiliario rural. Sería interesante comparar la opción de mantener las retenciones con la alternativa de un impuesto inmobiliario y un impuesto a las ganancias «de primer mundo».
Los impuestos al inmobiliario rural son tal cual decís, ridículamente bajos. Creo q la opción de las retenciones resuelven estos problemas de «economía política local» y de bajas capacidades estatales (el impuesto a los ingresos requiere mayores capacidades técnicas de las q tenemos dispobilbes, en principio, y solo en principio). Por eso, lejos de ser un óptimo es una opción a mano para el actual estado de cosas, creo q por eso se vuelven tan atractivas tb.
Gracias x leer, José!
Muy adecuado José. Es la opción que se usa en el primer mundo, y en el resto del mundo casi también.
Tiene la ventaja de no desalentar la producción y la inversión, todo lo contrario, al ser una suma fija por unidad de superficie «obliga»a invertir para aumentar los márgenes por hectárea, única manera de que pese menos esta carga fija.
El concepto de renta diferencial de la tierra juega un rol importante en esta sección del Análisis. Si hay una masa de recursos que es apropiada por quienes poseen la tierra *****sin mediar ningún esfuerzo y sin asumir riesgos,***** ¿no debería la sociedad en su conjunto tomar control de ese excedente y usarlo con otros fines?
Este comentario no es serio.
Primero, adquirir la tierra es una inversión costosísima.
Segundo, los riesgos financieros y económicos de realizar agricultura son muy altos.
Da la impresion que este articulo ha sido escrito por alguien de ideología comunista que además desconoce acerca de temas agrarios.