Desde punto de vista de la economía política, la coalición de intereses económicos PRO es esencialmente financiera-sojera en sus apoyos, con el resto de sectores del capital como satélites, principalmente el energético. Así, el primer asalto a las capacidades estatales se manifestó en la colonización del estado por cuadros gerenciales empresarios—especialmente en los sectores financiero, agrario, y energético. El equipo de la UNSAM liderado por la socióloga Ana Castellani ha analizado con precisión de este fenómeno. Una marea de funcionarios que tienen un ojo en su empresa pasada, y con toda probabilidad futura, obviamente afectan la capacidad de planificación integral del Estado. Pero en esta nota quiero ocuparme de otra faceta del asalto PRO a la estructura estatal, relacionada, pero a su vez distinta, de su colonización por intereses privados: el desmanejo administrativo-institucional y la configuración del Estado que resulta de ello. La coalición social de apoyos empresarios y el carácter de sus operadores técnicos explica no sólo una penetración instrumental en las burocracias estatales, sino una visión sobre el (des) manejo y diseño del Estado nacional.
– Descontrol administrativo. Cuesta encontrar un antecedente en la democracia argentina del carácter errático en el manejo administrativo general del Estado que ha mostrado el gobierno PRO. Señalemos tan solo algunos ejemplos:
2016: el Ministerio de Economía fue disuelto como tal y partido en dos, se crearon los ministerios de Hacienda y el de Finanzas. As su vez, la Secretaría de Comercio, organismo clave del Ministerio de Economía, fue trasladada al nuevo Ministerio de Producción, y se unificaron la Secretarías de Comercio Exterior e Interior en el seno del mismo. Se crearon dos Vicejefaturas de Gabinete y el Ministerio de “Modernización.”
2017: el Ministerio de Finanzas se disuelve como tal y se traspasa al Ministerio de Hacienda.
2018: se reduce la cantidad de Ministerios a la mitad, suprimiéndose Trabajo (que se subordina en Producción), Salud (que incluye en Desarrollo Social), y Ciencia y Técnica (que se fusiona en Educación), entre otros. La Vicejefatura de Gabinete vuelve a ser una sola. Pero la Secretaría de Comercio vuelve a desdoblarse, en Interior y Exterior. Se disuelve el Ministerio de “Modernización” creado en 2016.
Idas, vueltas; ministerios que se crean y duran menos de un año (Finanzas), o dos y medio (Modernización). Secretarías clave como Comercio que se unifican y se vuelven a desdoblar en el trascurso de unos cuantos meses. Vicejefaturas de Gabinete que dejan de existir. Todo, en tan sólo dos años y medio, culminando en el recorte masivo de ministerios de 2018. Este descontrol administrativo subraya lo evidente: más allá de la ideología (de la que hablo más abajo) el país le quedó grande al PRO y a sus cuadros político-técnicos formados en su mayoría en la experiencia de gestión CABA, o como economistas en universidades norteamericanas de matriz neoclásica, o en empresas, es decir con poca o nula relación previa con la política y el Estado.
– Direccionalidad y concepción ideológica. Por supuesto, el desmanejo administrativo que recién resumí no es aleatorio, se desarrolla en el marco de una coalición social de apoyo al gobierno que mencioné al inicio, con una clara orientación ideológica general. La impericia y los barquinazos no deben ocultar la película general y la direccionalidad clara de los cambios. El desguace del Ministerio de Economía, sustrayendo el manejo de un área clave como Comercio, su reducción a organismos separados de “Hacienda”—cuya idea madre se restringe a controlar “ingresos y egresos”— y de “Finanzas”—cuyo rol se resume a administrar la deuda pública—son corrimientos en el manejo económico del Estado que han sido típicos de otras derechas en el mundo. Su objetivo es general es despojar al Estado una visión global de desarrollo y de su capacidad para planificar políticas públicas coordinadas en consecuencia, para convertirlo en una burocracia que atiende “problemas económicos específicos”. Al mismo tiempo, la degradación reciente de los ministerios de Salud, Trabajo y Ciencia y Tecnología socava áreas neurálgicas para el Estado de Bienestar y la planificación del desarrollo. Además, se trata de burocracias estatales que, ya sea median en las relaciones entre el capital y el trabajo (Ministerio de Trabajo), o directamente (entre otras funciones esenciales claro) compiten con sectores privados concentrados, como puede ser el área de medicamentos o vacunas (Ministerio de Salud) o de investigación y desarrollo (Ministerio de Ciencia y Tecnología). El resultado general es, entonces, un Estado bobo, con menores capacidades, incapaz de coordinar y disciplinar sectores empresarios, prisionero del mercado para pensar cualquier esquema de desarrollo económico con inclusión.
Contra lo que se puede pensar, un análisis general de los cambios administrativos en el Estado revela que están mucho más impulsados por una ideología neoliberal y pro-empresaria que por motivos fiscalistas, al menos de corto plazo. Como se están planteando las fusiones subordinadas de los viejos ministerios es poco lo que se ahorra, ya que no se plantean cierres masivos de estructuras. Es más, la nueva normativa agrega una estructura, un cargo político nuevo en el tradicional eje Ministro–Secretario de Estado – Subsecretario. El engendro (decretos 801 y 802/18) se denomina “Secretaria de Gobierno”. Se ubica entre Ministro y Secretario de Estado con el objetivo de no obligar a bajar un escalón a todas las estructuras de los ministerios subordinados en las fusiones. No obstante, aun cuando los cambios no impliquen un recorte de recursos masivo en el corto plazo, están lejos de ser meramente simbólicos. Como cualquiera que haya pasado por el Estado sabe, la des-jerarquización afecta seriamente la capacidad administrativa de áreas, que como señalamos, son básicas en materia de inclusión social y desarrollo, para obtener y gestionar recursos administrativos en la puja interna (que sucede en cualquier gobierno) del Estado a futuro.
-Deriva institucional más ideología: el ejemplo del Ministerio de Trabajo. La suerte del Ministerio de Trabajo bajo el PRO condensa como pocos la combinación de descontrol administrativo y neoliberalismo. En un principio (2016) su estructura global se agrandó del siguiente modo. Se suprimieron Subsecretarías, entre ellas Relaciones Laborales, Estudios Laborales y Formación Profesional. Pero, a la vez, se incrementaron las Secretarías de Estado: a las tradicionales Secretarías de Trabajo, Empleo, Seguridad Social, se le agregaron Coordinación Administrativa (antes Subsecretaría), “Atención Ciudadana” y “Promoción del Cambio Tecnológico.” Esta primera etapa tuvo dos características salientes. Primero, se des-jerarquizan y sustraen recursos de áreas técnicas clave para gobernar el mundo laboral. Por ejemplo, el Subsecretario de Relaciones Laborales (ahora suprimido) en el ámbito de la Secretaría de Trabajo, tuvo en el gobierno anterior a su cargo negociaciones clave (como la nueva paritaria de medios que incluye al Grupo Clarín) y la regulación de las relaciones laborales en el sector agrario (Comisión Nacional de Trabajo Agrario y redacción del Nuevo Estatuto del Peón). Ahora, el (ex) Ministro y el Secretario de Trabajo no cuentan con un funcionario de jerarquía para delegar el manejo de la tensión capital-trabajo en sectores importantes como los mencionados. No es lo mismo que coordine una reunión paritaria o de trabajo del Estado con representantes empresarios del Grupo Clarín, o de la Mesa de Enlace agropecuaria, un Secretario o Subsecretario que, en el mejor de los casos, un Director del área. Otro ejemplo: la Subsecretaría de Estudios Laborales fue el soporte técnico en políticas como la restauración del Consejo de Salario, la ley de Trabajadoras de Casas Particulares, o en la creación del Registro que unifica sanción y sistematización del trabajo no registrado en todo el país. Hoy el área es una Dirección Simple reducida al mínimo, con sus Coordinaciones disueltas.
Segundo, en esta etapa se aumentaron los cargos jerárquicos. Significativamente, a los nuevos Secretarios mencionados (creados en general en áreas ya existentes y naturalmente con mayores sueldos que los ex Subsecretarios), se agrega el hecho de que ex Subsecretarios designados por el PRO, como el de Estudios Laborales, fueron nombrados en el Ministerio con mismo rango y sueldo de Subsecretario como “Asesores de Gabinete” una vez desintegrada su Subsecretaría. En síntesis, en esta primera etapa el PRO aumentó los cargos más políticos y suprimió áreas técnicas clave.
Si en 2016 se incrementó la burocracia jerárquica en la estructura del Ministerio de Trabajo, en la nueva restructuración de 2018, en cambio, se lo degrada y subordina. En primer lugar, al ministerio con más implantación territorial del país, con competencias jurídicas nacionales en paritarias, regulación sindical, inspección del trabajo y políticas de empleo, se lo incrusta en un ministerio creado hace tan solo dos años y sin estructura federal. Esto ya sugiere un despropósito administrativo: cuadros del Ministerio de Producción que, o estarán (formalmente) a cargo, o se integrarán con los de Trabajo desconocen como es el funcionamiento de una estructura burocrática diez veces mayor con implantación en las provincias, Esto hace muy difícil incluso la fusión de aquellas áreas que se supone podrían reducir costos operativos, como logística o administración de personal. A su vez, la Secretaría de Seguridad Social, que elabora un índice de salarios como el RIPTE (utilizado, por ejemplo, para el cálculo de indemnizaciones laborales), o monitorea los convenios colectivos en áreas de trabajo estacional de difícil registración, pasa al Ministerio de Desarrollo Social, un ámbito burocrático hoy totalmente ajeno al manejo de las relaciones laborales, de nuevo con una estructura federal deficiente.
Como en el enfoque general del Estado PRO, el desquicio administrativo (aumentar primero cargos políticos y reducir áreas técnicas, para achicar y des-jerarquizar todo tan sólo dos años después) no debe esconder la ideología. El anexo del decreto 802/18 deja claro que el Secretario de Gobierno de Trabajo cumple “directivas” del Ministro de Producción. En otras palabras, el Ministro de Producción, con muchas chances en el futuro, bajo cualquier gobierno, de ser un cuadro afín al sector empresario (hoy es directamente un ex contratista-consultor de grandes empresas) tiene la última decisión en áreas cruciales de la mediación capital-trabajo, cuando la idea de un Ministerio de Trabajo es, justamente, equilibrar esa relación desigual por definición. Por su parte, el pase de Seguridad Social, ANSES y del Ministerio de Salud al Ministerio de Desarrollo Social, no solo es un despropósito institucional (se trasladan agencias con competencias en el mundo del trabajo y la salud generales y de alcance nacional, a un ministerio de, ostensiblemente, menor capacidad burocrática y débil estructura federal) sino que es un resumen inmejorable de la concepción neoliberal en la materia: la Seguridad Social y la Salud, no como un derecho general que porta cada trabajador/a y ciudadano/a, sino como beneficio residual que tramita el ministerio que, justamente, se encarga de la pobreza extrema vía distintos tipos de focalización. El llamado Estado Bienestar residual.
Cabe destacar que en esta nota me ocupo ante todo de la configuración del Estado y no de la ejecución u orientación de sus políticas públicas sustantivas, ni de situaciones de corrupción tipificadas por el código penal en las que puedan incurrir funcionarios. Demás está aclarar que, especialmente ciencia, trabajo y salud, son áreas hoy virtualmente paradas en la ejecución de programas centrales (por ejemplo, repatriación de científicos, formación profesional y capacitación laboral, programas como el SUMAR de apoyo a la salud provincial etc). Como sostiene Jacob Hacker el Estado en general, y el Estado de Bienestar, en particular, no solo se afecta y reduce con terapias de shock y recortes masivos, sino con decisiones administrativas e institucionales que condicionan severamente su capacidad de generar recursos e implementar políticas a futuro. Es cierto que el Estado es una estructura muy grande, y es posible que convivan muchas veces, y en cualquier gobierno, el fortalecimiento de sus capacidades en algunas áreas, con retrocesos en otras. El gobierno kirchnerista tuvo sin dudas en el debe, por ejemplo, la intervención del INDEC y la desnaturalización de algunas de sus estadísticas, o la política y el área estatal de transporte, que solo se restructuraron decisivamente en 2012. A la vez, como ejemplos de aumento de capacidad, se desarrollaron áreas intensivas en tecnología como ARSAT (satélites) y la TDA (televisión digital), se reinventó la política científica desde el Estado, se potenció exponencialmente la capacidad burocrática de ANSES y la Dirección de Recursos de la Seguridad Social de AFIP a partir de la estatización/unificación del sistema jubilatorio, se crearon bases registrales de la población hoy imprescindibles para la política publica como las bases AUH y SIPA (Sistema Integrado Previsional Argentino), se restituyó la inspección laboral nacional. El PRO no tiene hasta hoy demasiado para mostrar en cuanto al incremento de capacidades estatales. Por el contrario, su coalición social y su ideología simplemente se traducen en un desmanejo administrativo nunca visto en democracia, y en la destrucción de capacidades burocráticas que habrá que recuperar para que no afectan seriamente las perspectivas futuras de bienestar y desarrollo.
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