Se ha impuesto como verdad en Argentina que la estrategia de política económica del gobierno de Mauricio Macri es “gradualista”. Estas ideas provienen de un espectro muy amplio ideológicamente de analistas y comentaristas. Como el gobierno es gradualista -se dice- eso significa que no es neoliberal, ya que un gobierno sólo podría ser o una cosa o la otra. Este gradualismo se expresaría principalmente en dos decisiones: no reducir el gasto público ni, por lo tanto, achicar el déficit fiscal. Ambos aspectos serían constitutivos de cualquier aventura neoliberal. El razonamiento lógico a partir de estas premisas puede extenderse entonces a la idea de que, si esto es así, si entonces no recorta el gasto ni reduce el déficit y, por ejemplo, mantiene los planes sociales, el gobierno de Macri es “heterodoxo” en lo económico, responsable en términos “sociales” y que no es “neoliberal”.
Esta idea -que el gobierno es gradualista y por lo tanto no neoliberal- encuentra una confirmación sorprendente desde un conjunto de economistas “libertarianistas” o “ultra-liberales” que acusan al Gobierno de timorato o hasta de “socialista” en televisión. El gobierno falla -dicen- porque debería hacer un shock más rápido y profundo para corregir “desequilibrios” que sólo se agudizarán en el tiempo. Incluso algunos sectores del empresariado o de “la city” hacen sonar esa campana en público (aunque de manera bastante baja todavía, ya que la mayoría de los empresarios sigue apoyando el “radical cambio” positivo que ha vivido el país en estos meses, tal como lo dijo hace poco el número uno de Techint, Paolo Rocca).
Por supuesto, hay un dato que pocos mencionan. El gradualismo es sólo posible por el tremendo proceso de endeudamiento que asumió el gobierno: si no estuviera pidiendo deuda el Gobierno tendría que estar haciendo un ajuste feroz. El rápido ritmo de endeudamiento se vincula así con el “gradualismo”, que rápidamente muta en “heterodoxia” o “pragmatismo”. El razonamiento tiene algunos problemas porque, así, Roberto Lavagna sería “ortodoxo” y Mauricio Macri “heterodoxo.
Vamos a tratar de meternos en esta discusión con algunos datos del presente y trayendo a la memoria algunas cosas que están bastante estudiadas de lo que fue la experiencia neoliberal de la década de los 90 en la Argentina.
Adelantamos algunas conclusiones:
La primera es que, en realidad, hablar de “gradualismo” es ya caer en una falacia de petición de principio. La distinción entre ser neoliberal o no serlo es dicotómica, mientras que la distinción entre “shock” y “gradualismo” lo es de grado. El economista libertario piensa que hay que achicar el estado de golpe, el economista gradualista piensa que hay que achicarlo despacio. Ambos piensan que hay que achicarlo, la única diferencia es en la temporalidad del proceso. (Para marcar más claramente la cancha, hay que decir que las concepciones desarrollistas no piensan que hay que achicar el estado, punto.)
Segundo, y en relación con lo anterior, hay que recordar que quien establece la pregunta domina el debate. ¿Por qué deberíamos preguntarnos primariamente por si el gobierno de Macri es o no es neoliberal? Como bien queda claro leyendo, por ejemplo, la narración que hace Francisco Panizza en “Beyond the Washington Consensus” de las variedades que tuvieron los planes de ajuste en Latinoamérica en la década del 90, se puede ser de derecha de varias maneras, no sólo “neoliberal”. La primera pregunta, antes de si es o no es neoliberal, debería ser “¿es éste un gobierno de derecha?” Y la respuesta, desde cualquier marco de análisis más o menos sistemático, es sí. Es un gobierno que se imagina rupturista y refundacional, que no tiembla en seleccionar ganadores (el agro, las mineras, los sectores financieros) y perdedores (los asalariados), que eligió una dirección clara en política internacional (ruptura con Sudamérica, China y Rusia, alineación con Estados Unidos), que imagina un país sin peronismo, que toma decisiones con un sentido unívoco.
Tercero, y dado este último punto: como hemos venido advirtiendo, la clave de lectura del gobierno de Mauricio Macri está en entender a qué sectores quiere beneficiar, dar poder y brindar certidumbre. Como nos enseñaran Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto o Guillermo O’Donnell, primero se determinan las relaciones de fuerza y luego se les pone nombre. Encandilarse con las etiquetas puede marear al analista.
Cuarto: además de una confusión conceptual, en la discusión sobre si “¿es éste o no un gobierno neoliberal?” existe una preocupante ausencia de cualquier tipo de análisis histórico. Ninguna de las experiencias neoliberales de la Argentina redujeron el gasto público y achicaron el déficit de manera significativa. La cuestión central es que el déficit tiene dos patas: ingresos y egresos (porque además, que aumente el déficit no necesariamente quiere decir que suba el gasto, sino que puede ocurrir -ay- que caigan los ingresos por el derrumbe de la actividad económica y la recaudación.) Ni Martínez de Hoz redujo el gasto ni achicó el déficit, ni Carlos Menem lo hizo, ni la Alianza (en su etapa, paradójicamente, de Déficit Cero) pudo hacerlo.
Dicho de otra manera: los grandes ajustes en la Argentina los hacen las crisis, los gobiernos, no.
Déficit y Gasto Público en el macrismo
¿Qué pasa entonces con gasto público, ingresos públicos y déficit bajo el macrismo? Vamos primero a la cuestión del gasto público en sí durante el gobierno de Macri. Leíamos a Mario Brodersohn en un informe de esta semana:
El gasto público primario en el gobierno macrista no es superior al del kirchnerismo. En efecto, en los primeros diez meses del 2016 el gasto primario del gobierno nacional aumentó un 32%, cifra inferior a la inflación promedio del 40% en esos 10 meses. En relación al PBI, el gasto primario descendería del 24,5% en el 2015 al 23,9 % en el 2016. Sería la primera vez en 10 años que el gasto público primario ajustado por inflación y en relación al PBI muestren una caída.
Mientras ya estábamos escribiendo estas líneas, accedimos a este notable trabajo de Fabián Amico, que brinda datos sobre el fuerte ajuste en las cuentas públicas generado por el gobierno macrista. Afirma Amico, coincidiendo de algún modo con Brodersohn:
Si tomamos el gasto público corriente deflactado por inflación se observa un claro y abrupto ajuste que coincide con el comienzo del gobierno de Cambiemos. El gasto corriente real pasó de crecer en torno al 10% anual a contraerse a 17% anual en términos reales en enero de este año. Desde entonces solo muestra contracciones anuales reales.
Amico señala que en el caso del gasto en seguridad sociales se estancó y empezó a contraerse en términos reales “desde abril hasta el presente”. Agrega que “la misma dinámica muestra el gasto en salarios públicos (con caídas anuales del 10% en términos reales) y el consumo público (con reducciones del orden del 30% real anual)”. Y que, por último, el gasto en capital, la inversión pública, “llegó a tener reducciones del orden del 40 y 50% anual en términos reales”. Al parecer, recién en octubre modificó esa tendencia, creciendo en torno al 20% anual en términos reales.
El economista analiza además “la reacción mediante la evolución del gasto corriente real” a las recesiones de 2009, 2014 y 2016. “En el primer episodio, el gasto corriente mostró una enérgica reacción anticíclica, llegando a crecer a un ritmo superior al 20% anual real. En 2014, la reacción también fue anticíclica, aunque algo más moderada y por ende la recuperación fue un poco más lenta. En 2016, en cambio, buena parte de la recesión fue claramente inducida por la política fiscal”
- b) Las experiencias neoliberales recientes.
Supongamos, sin embargo, que el Gobierno es “gradualista” en esa reducción del gasto. Bien. Conviene analizar qué pasaba con el gasto público durante la experiencia neoliberal de los 90. Algo nada sorprendente: el neoliberalismo, al menos en esta parte del mundo, no recorta el gasto ni el déficit.
Leamos este trabajo de CEPAL realizado por Oscar Cetrángolo y Juan Pablo Jiménez. Primer tema. ¿“mejoró” la situación fiscal en los 90 comparado con los 60 y los 70? Sí, muchísimo. Veamos:
“Más allá de los profundos baches que coinciden con gravísimas crisis que tuvieron alcances mucho más amplios que los delimitados por la política fiscal (1975, 1981-83 y 1989-90) la trayectoria de los déficit primario y total giran en torno al 3.1% y 4.4% del PIB respectivamente a lo largo de todo el período. No obstante ello surge como promedio de dos situaciones claramente diferenciadas. Hasta 1990, el déficit sin privatizaciones, con financiamiento parcial proveniente del impuesto inflacionario, giraba en torno al 5.5% del PIB, para pasar al 1.7% del PIB durante los años noventa”.
Pero ¿cómo fue esa mejora de los 90?
Se verificó una “rápida mejora de la situación fiscal hasta alcanzar superávits entre mediados de 1991 y mediados de 1994 y el paulatino deterioro de la situación global a partir de entonces”. Cetrángolo y Jiménez cuentan que
“esos tres años tendrían una importancia decisiva en la construcción del ‘imaginario de la convertibilidad’, siendo el único período con una política fiscal consistente con el esquema macroeconómico”. Con una aclaración adicional: “nótese, observando la evolución de las erogaciones y recursos totales, que el logro de esos superávits había sido posible por el incremento de los recursos, manteniendo los niveles agregados de gasto relativamente constantes”.
“Durante los años ochenta la evolución de los recursos tenía una alta dependencia de las circunstancias macroeconómicas y con el lanzamiento del programa de convertibilidad mostraron un rápido crecimiento. En cambio el posterior deterioro fiscal se debió, pese a la relativa constancia de los recursos, por persistentes aumentos en las erogaciones. Durante la segunda mitad de los años noventa las caídas en la recaudación por las reformas tributarias destinadas a mejorar la competitividad de la economía fueron compensadas por aumentos de alícuotas y la introducción de medidas de emergencia tributaria, así como la modificación de los mecanismos de reparto de recursos con las provincias”.
Como también lo sabrán ya los lectores, “parte de esa dinámica se relaciona con la importancia variable de los intereses de la deuda”. Deberán recordar también que aquella salud de las cuentas públicas durante tres años se debió a que “el sector público obtuvo importantes recursos provenientes de la privatización de sus empresas y actividades relacionadas con la provisión de bienes y servicios no gubernamentales en prácticamente todas sus áreas (telefonía, transporte, energía, combustibles, petroquímica, vialidad, turismo, tele y radiodifusión, servicios sanitarios, bancos, etc)” y que “este proceso se prolongó con operaciones similares a cargo de gobiernos provinciales”.
¿Cómo empeoraron entonces más tarde las cuentas públicas?: “Además de comprobarse la fuerte caída de los intereses de la deuda acompañando el lanzamiento de la convertibilidad, a principios de la década, y su posterior aumento, también se observa el aumento de los gastos en pasividades y transferencias a provincias. En cambio, los gastos en personal se mantienen relativamente estables”.
Un comentario más, que también puede ilustrar cómo se dan estos debates. John Williamson, padre de la famosa idea del “Consenso de Washington” a principios de los 90, escribía en un paper de 1996 citado por él mismo aquí, ya algo vapuleado por el “efecto tequila” en México y las serias consecuencias en términos del impacto social de las políticas implementadas en América Latina:
“(el Consenso de Washington) no declaraba que la única manera legítima de restaurar la disciplina fiscal era recortar el gasto público; no identificaba a la disciplina fiscal con un presupuesto balanceado; no hacía un llamado para reducciones generalizadas de impuestos; no trataba como un robo los impuestos utilizados para redistribuir el ingreso; no afirmaba que los tipos de cambio tenían que estar firmemente fijos o libremente flotantes; no convocaba a la proscripción de los controles de capitales; no clamaba por el dinero competitivo o argumentaba que la oferta de dinero debería crecer a una tasa fija”.
La idea de que éste, o cualquier gobierno no es “neoliberal” porque sostiene o inclusive aumenta la política de asistencia social, no resiste tampoco análisis. El menemismo expandió los programas de la entonces Secretaría de Desarrollo Social, entonces bajo Eduardo Amadeo, significativamente. Alberto Fujimori creó fuertes redes de asistencia que llegaron a cubrir todas las villas de Lima. El México de las reformas de los 90 creó importantes Fondos Sociales en políticas focalizadas.
Dicho de otro modo: nadie quiere realmente parecer neoliberal. En el debate político argentino, todos se presentan como “gradualistas”. Domingo Cavallo se decía heterodoxo porque no hacía caso a las recomendaciones del Fondo Monetario, con cuyo staff tenía cada tanto muy recordadas agarradas. Eduardo Duhalde desplegaba sus manzaneras y “Palito” Ortega se convertía en secretario de Desarrollo Social para ayudar a los pobres.
En conclusión:
La clave de los análisis no es comparar a este (o cualquier) gobierno con una imagen ideal de un neoliberalismo “puro” salido de un libro de Friedrich Hayek. Tal cosa nunca existió, ni en el Chile de Pinochet, ni en la Inglaterra de Margaret Thatcher. Un análisis metodológicamente riguroso debe comparar a éste gobierno no sólo con la teoría sino con las experiencias históricas de la Argentina y la Latinoamérica recientes. Casi hegelianamente: decimos que nadie “es” o “no es” neoliberal sino con respecto a alguien o algo.
Segundo: lo que convierte a un gobierno en “neoliberal” no es la repentización o gradualidad de su ajuste estructural del estado sino la aceptación de la idea de que el estado debe ser estructuralmente ajustado. El ritmo, la velocidad y la dirección del ajuste dependen (como señala magistralmente Panizza) de factores que ningún gobierno controla: la fortaleza de los sindicatos, la profundidad de la crisis anterior a ese gobierno o el contexto internacional, entre otros. Un gobierno no es más gradual porque no puede avanzar por la resistencia social: en todo caso es gradualista la sociedad. La famosa “estrategia del ensayo y error” parece mostrar que el gobierno avanza hasta el punto en el que “la sociedad” lo frena y transforma lo que pudo ser un avance concreto en un mero ensayo.
Tercero: la pregunta fundamental para comprender a un gobierno no es “¿es este gobierno X o Y?” sino “¿qué sectores ganan y cuáles pierden con él?” En este caso, no hay demasiada ambigüedad en el análisis.
