La decisión del presidente Macri de modificar el decreto reglamentario de la Ley de Defensa (727/06) rompe con el que quizás sea el acuerdo fundacional más importante de la democracia argentina y lo hace sin ningún tipo de debate público, de manera unilateral e inconsulta.
La Argentina forjó un sólido compromiso político contrario a la intervención de los militares en asuntos de seguridad interna. Este acuerdo se plasmó en una serie de leyes, siendo la primera la de Defensa Nacional que fue sancionada en 1988 por el gobierno de Raúl Alfonsín. Luego le siguieron la Ley de Seguridad Interior de 1992 y la Ley de Inteligencia Nacional aprobada en 2001. Este marco legal se completó en 2006 con la reglamentación de la Ley de Defensa. Las cuatro normas se complementan y convergen en el principio que establece que la defensa del estado está dirigida a repeler o disuadir agresiones de origen externo y estatal. Estas normas, sancionadas y reglamentadas con un alto nivel de consenso parlamentario bajo cuatro presidencias distintas, constituyen el mayor acuerdo político alcanzado por la democracia argentina y son la expresión institucional de un arreglo mucho más constitutivo que favoreció, como en ningún otro país de la región, la desmilitarización del sistema político al anular un conjunto de normas que habían favorecido la proyección del poder militar sobre la política y la sociedad.
Es llamativo que la ruptura de este acuerdo se lleve a cabo utilizando una narrativa que apela a la amenaza del narcotráfico y el terrorismo, fenómenos que en la Argentina son inexistentes como problemas de defensa nacional. Distintos informes de organismos oficiales e instituciones académicas revelan la ausencia de amenaza terrorista en la Argentina. En la última edición del Global Terrorism Index, que cubre el período 2000 a 2015, no se menciona a la Argentina. Si se toman en consideración los datos sobre combatientes internacionales asociados al Estado Islámico que fueron relevados por el Combating Terrorism Center, de América Latina solo habría dos, provenientes de Trinidad y Tobago y Brasil. En el último informe sobre terrorismo en América Latina del prestigioso Congressional Research Service no se menciona la presencia del Estado Islámico ni de “lobos solitarios” en la región. En el informe World Wide Threat Assessment realizado por la comunidad de inteligencia de EEUU, no se identifica a América Latina como un área clave respecto al terrorismo transnacional. El informe del Overseas Security Advisory Council del Bureau of Diplomatic Security del Departamento de Estado de 2017 afirma que “no hay actividad operativa terrorista reciente o significativa en la Argentina”.
Por otra parte, aunque la problemática del narcotráfico es importante en la Argentina, su magnitud, niveles de violencia y organización es muy lejano al de países como México, Brasil o Colombia. En la Argentina no existen organizaciones del narcotráfico similares a los carteles colombianos o mexicanos, o estructuras delictivas como las del Primer Comando Capital o el Comando Vermelho. Aunque el tráfico y consumo de drogas es un problema para la Argentina, se trata de una problemática que dista de afectar a la defensa nacional y que debería enfrentarse, en primer lugar, como un problema de salud y de seguridad pública. La propuesta de intervención de las Fuerzas Armadas en estos temas es aún más notoria aún si se considera que en el país existen, además de la Policía Federal y las provinciales, importantes fuerzas intermedias como la Gendarmería Nacional, la Prefectura Naval y la Policía de Seguridad Aeroportuaria que en conjunto suman más de 65000 efectivos y que legalmente están autorizadas para reprimir ambos fenómenos. En la Argentina no faltan fuerzas de seguridad. Por el contrario, se trata del país de la región con la mayor cantidad de policías cada 100.000 habitantes, cifra que no incluye a los efectivos de las tres fuerzas intermedias mencionadas.
Cabe destacar la lógica dual de la construcción de la amenaza del narcotráfico y del terrorismo. Se trata de un discurso que iguala dos fenómenos que son muy distintos en términos de objetivos, estrategias y recursos. Esta equiparación es la misma que se encuentra en el enfoque de las “nuevas amenazas” la cual propicia que temas tan disimiles como las migraciones, los movimientos sociales o el narcotráfico, sean definidos en términos de amenazas a la seguridad. La unificación de dos hechos sociales tan distintos entre sí contribuye a potenciar la percepción de amenaza y parece obedecer a una estrategia de legitimación de la intervención de las Fuerzas Armadas.
Tres aspectos merecen destacarse con relación al decreto 683/18 publicado el 24 de julio. En primer término, se elimina toda referencia a que una agresión externa debe ser de origen estatal. Este punto estaba taxativamente prohibido en el decreto 727/06 que sostenía que “las Fuerzas Armadas, instrumento militar de la defensa nacional, serán empleadas ante agresiones de origen externo perpetradas por Fuerzas Armadas de otro/s Estado/s”. Además, el 638/18 es contrario a la letra y espíritu de la redacción del artículo 2 de la Ley de Defensa Nacional de 1988 que sostiene que “la Defensa Nacional es la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo.” Esta formulación del art. 2 ha llevado a sectores del gobierno a afirmar que la modificación del decreto 727 no hace más que volver a la letra de la Ley de Defensa, que había sido distorsionada por el 727 al restringir las amenazas a lo externo y estatal. Sin embargo, en el año 1988 la idea de “agresiones de origen externo” se refería exclusivamente a aquellas de origen estatal. En efecto, el derecho internacional y distintas resoluciones de Naciones Unidas, en particular la 3314, entendían que la “agresión de origen externo” sólo podía provenir de otro estado. Es decir, una redacción del art. 2 que aludiera a la idea de agresión externa y estatal hubiera resultado totalmente redundante.
En suma, la modificación del decreto 727 amplia los supuestos de intervención primaria de las Fuerzas Armadas a cuestiones de seguridad como el terrorismo y el narcotráfico si pueden ser caracterizados como “agresiones externas”, algo que no parece complicado dada la naturaleza transnacional de ambos fenómenos.
A su vez, el decreto 683/18 hace hincapié en la posibilidad de que los militares “colaboren en seguridad interior” mediante el “apoyo logístico” a través de su “despliegue en las fronteras” y que las “patrullen”, de esta manera estira y tensiona al extremo el concepto mismo de apoyo logístico, al punto de violar el espíritu de la Ley de Defensa y de la Ley de Seguridad Interior. Sin mencionar que para que las Fuerzas Armadas lleven a cabo este tipo de tareas debería convocarse un Comité de Crisis, algo que está estipulado en la Ley de Seguridad Interior y que no ha sucedido.
Por último, el presidente anunció que los militares serían utilizados para proteger objetivos estratégicos, sin aclarar cuáles serían los criterios para definirlos. Ello reviste especial importancia dadas las derivaciones que esto pudiera tener, por ejemplo, en cuestiones de gestión de la conflictividad social. Además, la utilización de las Fuerzas Armadas para la protección de esta clase de objetivos se encuentra prohibida por ley a menos que el Congreso los defina previamente como una “zona militar”. Por otra parte, el artículo 31 de la Ley de Defensa Nacional reserva la función de custodia de objetivos estratégicos a la Prefectura Naval Argentina y a la Gendarmería nacional.
Cabe especular respecto a las razones subyacentes que motivaron la modificación del decreto 727. Por un lado, la política de incorporar a los militares en cuestiones de seguridad interna converge y es funcional al papel histórico que EEUU le asignó a los militares de la región que no ha sido otro que el de contribuir a resolver los problemas de seguridad de la gran potencia. De allí la importancia otorgada por la actual administración a la participación militar contra el narcotráfico y el terrorismo, algo que contribuiría al fortalecimiento de la alianza con los EEUU.
Asimismo, la construcción de la amenaza del narcotráfico y el terrorismo y, en general, la participación en misiones de seguridad interna contribuye al ajuste fiscal en marcha. La asignación de misiones internas a los militares es fundamental desde una lógica política de reducción del gasto en el área de la defensa. Existe una economía política de las misiones militares que explica el impacto del rol militar en el gasto en defensa. Las misiones que se asignan a las Fuerzas Armadas tienen un impacto presupuestario diferenciado, dado que algunas requieren para su cumplimiento de la adquisición y/o desarrollo de equipamiento militar de avanzada y costoso, mientras que otras demandan equipos de menor complejidad y valor. En otras palabras, enfrentar a la delincuencia organizada o al terrorismo es una tarea por completo diferente en términos de los recursos que demanda, a confrontar a una fuerza armada de otro estado.
Finalmente, la sanción del nuevo decreto abre la puerta para la potencial represión de aquellos grupos internos a los que se vincule o asocie al terrorismo global, al narcotráfico o a cualquier “nueva amenaza” cuyo origen sea externo. Como ejemplo reciente, cabe mencionar que a raíz de las protestas realizadas por grupos del pueblo mapuche en el sur de la Argentina, distintos políticos manifestaron su preocupación por sus contactos externos y por el hecho de que sus vecinos en Chile habían llevado a cabo actividades “terroristas”. Este escenario no es novedoso. Todos los países de la región han legitimado, en distintas etapas de su historia, la persecución y represión de la protesta social bajo la excusa de sus vínculos con actores como el comunismo internacional durante la Guerra Fría o, en la actualidad, con las nuevas amenazas como el narcotráfico y el terrorismo.
La experiencia de la participación de los militares en misiones de seguridad interna en América Latina ha generado toda clase de violaciones a los derechos humanos. Asimismo, contribuye a la desprofesionalización de las Fuerzas Armadas. Cuando los militares intervienen en cuestiones domésticas distorsionan su rol primario y principal y pierden progresivamente capacidades materiales y habilidades profesionales para el conflicto bélico contra otro estado. No hay beneficio alguno en esta medida, sólo costos para los derechos humanos, la sociedad, el sistema político y los militares.
