El financiamiento electoral entra en escena una vez más en la política argentina. La investigación del periodista Juan Amorín desató un escándalo cuyos alcances -políticos y judiciales- aún se desconocen. Por lo ocurrido, y sobre todo por la respuesta que dio hasta el momento el oficialismo, la actual ley de financiamiento de los partidos políticos y de las campañas electorales (N° 26215) parece cobrar cada vez mayor protagonismo en el debate público.
Esta nota tiene como objetivo analizar el escándalo de los aportes truchos en estrecha vinculación con las fortalezas y debilidades del actual marco normativo, para de esa manera contar con herramientas que permitan evaluar posibles reformas a futuro. Cabe aclarar, no obstante, que las irregularidades de Cambiemos en la campaña 2017 no están solo vinculadas con el financiamiento, sino que involucran también cuestiones relativas al código penal (falsedad ideológica, lavado de dinero), por lo que pierde peso el argumento del oficialismo de que la causa última de todo el problema han sido las lagunas de la ley actual de financiamiento.
El origen de la investigación: entre los débiles controles y la transparencia.
- El Destape. El escándalo por los aportes truchos surgió hace poco más de un mes, a partir de la excelente investigación realizada por Juan Amorín quien, desde un medio alternativo y con pocos recursos, descubrió que cientos de personas que reciben planes sociales o son monotributistas sociales aparecen financiando la campaña de Graciela Ocaña y Esteban Bullrich. Los supuestos donantes niegan haber efectuado dichas contribuciones.
- Debilidad en los controles. De acuerdo con la actual ley de financiamiento, es la Justicia electoral quien debe auditar los informes financieros que antes y después de las elecciones presentan los partidos. La Cámara Nacional Electoral lleva adelante esa tarea y realizó en los últimos años importantes avances en la materia. Sin embargo, dispone de pocos recursos (humanos materiales, presupuestarios) para realizar exhaustivas auditorías, en tiempo y forma, sobre los informes de todos los partidos políticos (la fragmentación y excesiva cantidad de partidos también conspira para ello). El hecho de que la investigación haya surgido de un periodista y no de la justicia pone de manifiesto, en definitiva, la debilidad del sistema de controles y la necesidad perentoria de reforzarlos. En tal sentido, se plantea una legítima duda: ¿los problemas en los balances financieros de Cambiemos se circunscriben exclusivamente a la provincia de Buenos Aires?
- La transparencia. Reconocida esta debilidad, debe subrayarse, al mismo tiempo, que este escándalo por los aportes truchos surge, ante todo, por la calidad periodística de Amorín, pero en segundo lugar, porque nuestro marco normativo (desde 2002) obliga a los partidos a rendir cuentas de sus ingresos y egresos electorales, a lo que se agrega, en tercer lugar, que por iniciativa de la CNE, estos informes se publican en Internet (en un formato amigable), ofreciendo así la posibilidad de que el periodismo y la ciudadanía en general puedan monitorearlos. El caso de aportes truchos de Cambiemos, entonces, es una muestra también de que el actual marco normativo tiene algunas virtudes que no deben ser minusvaloradas.
Los antecedentes de Cambiemos.
- ¿Por qué Cambiemos recurrió a este mecanismo de aportantes fantasmas? ¿No era previsible que alguien descubriera la existencia de tantos donantes falsos, como de hecho finalmente ocurrió? ¿Quiénes fueron los que realmente hicieron los aportes? Ante el silencio oficial, deberá ser la Justicia quien busque responder estos interrogantes.
- Interesa señalar que, en la campaña de 2015, el informe de Cambiemos estuvo plagado de irregularidades, señaladas por la propia justicia electoral: aportes de Odebrecht (a través de una firma local vinculada), contribuciones de contratistas de la Ciudad de Buenos Aires y donaciones de empresas que estaban destinadas a actividades ordinarias y terminaron financiando la campaña.
- Como puede observarse, todos estos problemas tuvieron un punto en común: la percepción de aportes de empresas que, según la ley actual, están prohibidos. En ese marco, no es difícil comprender las razones por las cuales Cambiemos desde diciembre de 2015 buscó con urgencia modificar la ley de financiamiento de los partidos políticos y permitir los aportes de empresas con fines electorales. Cabe recordar que, en la actualidad, solo se permiten los aportes de personas jurídicas (empresas) para actividades ordinarias, y las contribuciones de personas físicas (o sea, los empresarios en forma individual pueden efectuar aportes).
- Por otra parte, con los fluidos y múltiples vínculos que posee Cambiemos con distintos sectores empresariales, ¿cómo es posible que no haya logrado reunir el número suficiente de empresarios para que, a título individual, consientan aparecer como donantes en la rendición de cuentas en 2017? Se podría plantear como hipótesis que en este desenlace influyeron los problemas ya mencionados referidos a la campaña 2015. Esta hipótesis, en caso de comprobarse, estaría en consonancia con el apuro de Cambiemos por reformar la ley y permitir el aporte de empresas. Pero, además, evidenciaría que el actual marco normativo no es tan deficiente como plantea el oficialismo.
La necesidad de una reforma.
- Como respuesta frente al escándalo, el oficialismo aprovechó para reimpulsar un proyecto de reforma al actual marco normativo, centrado en dos ejes fundamentales: prohibir los aportes en efectivo y legalizar los aportes de empresas para tiempos electorales.
- Aunque hasta aquí se han señalado algunas fortalezas del actual marco normativo, no deben obviarse sus importantes debilidades que ameritan, desde nuestra perspectiva, una reforma. En tal sentido, el principal problema del sistema de financiamiento político en la Argentina es que existe una clara divergencia entre el contenido legal y el contenido fáctico, esto es, el comportamiento de los actores involucrados (partidos, candidatos, donantes) no se ajusta a lo que prescribe la normativa vigente. Hay consenso entre los especialistas y los propios protagonistas en que el gasto electoral es muy superior al que se declara formalmente, y ello invita a suponer que buena parte de los aportes recibidos son ilegales.
- Esta brecha se explica por distintos motivos, entre ellos, un deficiente sistema de controles y sanciones, la ausencia de legislación a nivel provincial, y el uso de recursos públicos con fines electorales. Además, hay algunas regulaciones específicas de la normativa vigente que es necesario modificar. A continuación, nos centraremos en los aportes empresariales, uno de los ejes de la reforma propuesta por Cambiemos.
Aportes empresariales, ¿Deben ser legalizados?
- Desde 2009, la legislación a nivel nacional prohíbe los aportes de empresas (no de empresarios) para financiar actividades de campaña, mientras que están permitidos para solventar actividades partidarias ordinarias. Hay dos vías por las cuales se incumple esta restricción. La experiencia electoral reciente indica que las contribuciones se canalizaron a través de donantes individuales que tenían estrechos vínculos con determinadas empresas (Ver fallo de la Cámara Nacional Electoral de 2014). Otra forma de saltear la ley es lo que admitió haber hecho Cambiemos en 2015: usar para la campaña aportes de empresas que, para cubrirse legalmente, fueron declarados como ingresos para actividades ordinarias.
- El gobierno justifica su propuesta de reforma recurriendo al argumento de la transparencia: en la actualidad, los partidos reciben aportes de empresas, pero al ser una práctica ilegal, una importante masa de recursos queda sin declarar. Es necesario, entonces, blanquear la situación.
- Aunque el argumento en principio es atendible, no puede ser evaluado en forma aislada, sino que hay que enmarcarlo en una discusión más general.
Dos modelos de financiamiento: entre la transparencia y la equidad
- En materia de financiamiento político, las regulaciones restrictivas (prohibición de aportes empresariales, topes máximos de gastos, plazo de duración de campañas) suelen producir un doble impacto negativo: al no cumplirse, resultan inefectivas en su propósito inicial (la equidad) y, además, generan opacidad y menor transparencia. Frente a este dilema, hay quienes bregan por impulsar legislaciones laxas y flexibles, con pocas o nulas restricciones y, al mismo tiempo, brindar incentivos para que haya información sobre el modo en que se financia la política.
- Un modelo de esta naturaleza impera en Estados Unidos, donde efectivamente hay transparencia. Incluso, los ingresos que reciben los candidatos en plena campaña se difunden regularmente y se usan como indicativo de las posibilidades de triunfo de cada contendiente.
- En este modelo, sin embargo, al no haber límites de ningún tipo, las desigualdades de recursos entre los candidatos son flagrantes y peor aún, los grandes donantes inciden en las líneas programáticas de los partidos y candidatos.
- Una manera distinta para superar esta dicotomía entre transparencia y equidad es a través de un mayor involucramiento del Estado en el sostenimiento de las actividades políticas en general y de las campañas en particular. La reforma de 2009 en la Argentina, en la que se prohibió la contratación privada de publicidad electoral en televisión y radio, cumplió, aunque de manera parcial, ese doble objetivo: garantizó un piso mínimo de acceso a todos los contendientes y al mismo tiempo, el sistema ganó en transparencia, pues se suprimió la posibilidad de que los medios otorguen espacios a precios diferenciales. Esta lógica de intervención estatal, con los debidos mecanismos que aseguren su neutralidad, se podría extender: publicidad en televisión y radio fuera del período de campaña y en las jurisdicciones provinciales (como sucede en México), producción de spots (Brasil), cartelera en vía pública (Francia) y redes sociales.
- No es la solución a todos los males y seguramente surgirán nuevos problemas que ameriten sucesivos ajustes (no por nada, en Alemania se habla de legislación interminable), pero una alternativa como la aquí propuesta señala una dirección, tendiente a que sea el Estado quien cubra los principales gastos. Tal vez ello opere como un estímulo para que los partidos y candidatos reduzcan la dependencia con los grandes donantes y así, se libren de los condicionamientos a los que suelen quedar sometidos. En definitiva, creemos que hay que apuntar a la eliminación de las causas de dicha dependencia (cubrir necesidades de gastos) y no simplemente reprimir sus consecuencias, que además tiene dudosos resultados (esto, como se aclarará luego, no significa desconocer que es necesario fortalecer los mecanismos de control y de sanción).
- Por otra parte, si se permiten los aportes empresariales con el argumento de la inobservancia, cabe preguntarse, ¿por qué mantener las demás restricciones previstas en nuestra legislación y que tampoco se respetan? ¿Deberían ser eliminados, entonces, los plazos de duración de campaña o los topes máximos de gastos? El propio proyecto de reforma del oficialismo, paradójicamente, estipula topes máximos a las contribuciones de las empresas: ¿Por qué se cumpliría esa restricción, y no las demás?
La experiencia a nivel internacional
- Interesa levantar la mirada por fuera de nuestro país. En América Latina, prevalecen sistemas de financiamiento mixto: aportes públicos (en ascenso) y aportes privados (de personas físicas y/o jurídicas). Pero hay una clara tendencia en los últimos años a prohibir los aportes empresariales. México es pionero, con un sistema en el que predomina el financiamiento público y solo se admiten aportes de personas (no de empresas). En Brasil, el Supremo Tribunal Federal declaró inconstitucionales las contribuciones empresariales en un fallo histórico, en septiembre de 2015, en el que no solo cuestionó que las empresas gocen de los mismos derechos políticos que los ciudadanos, sino que también alertó sobre la patrimonialización del sistema político brasilero. Chile siguió el mismo camino en 2016, prohibiendo los aportes de empresas. En Uruguay, el Senado aprobó en diciembre de 2017 un proyecto de reforma similar y Diputados se apresta para convertirlo en ley. En Perú, se dio algo levemente diferente, pero que apunta en el mismo sentido restrictivo: se prohibieron los aportes de empresas extranjeras, con el escándalo Odebrecht como telón de fondo.
- Las evidencias parecen concluyentes. Cuesta encontrar casos recientes que hayan ido en la dirección inversa, como pretende hacer la Argentina, esto es, legalizar aportes de empresas que se encuentran prohibidos.
Otros problemas del actual marco normativo
- Uso de recursos públicos con fines electorales/partidarios. La utilización de recursos públicos con fines electorales, bajo diversas modalidades, constituye hoy en día una fuente importante de desigualdad en materia de financiamiento político.
- Marcos normativos deficientes a nivel provincial. Cada provincia tiene la potestad de regular autónomamente su sistema de financiamiento político. Esto genera una estructura legal desigual, donde normativas amplias y avanzadas conviven con otras débiles. Tal situación, en ocasión de elecciones concurrentes, puede generar severos problemas para una efectiva aplicación de las disposiciones legales y dificulta el trabajo de los organismos de control y de sanción.
- Redes sociales. La ley 26.215 contiene casi nulas menciones al tema de Intenet en cuestiones de financiamiento político. Esto resulta paradójico en función de la creciente importancia que tienen las nuevas tecnologías en las campañas electorales y en la vida política en general.
- Organismos de control. Como fuera dicho, el gran problema de nuestro sistema de financiamiento es que las disposiciones normativas tienen un bajo nivel de cumplimiento: los gastos e ingresos declarados suelen ser menores a los efectivamente realizados; la duración de la campaña electoral no se respeta, pues comienza mucho antes; y como vimos anteriormente, los partidos reciben fondos de empresas, aunque ello esté prohibido.
- Sanciones. Existen varias falencias en esta materia. En primer lugar, el sistema de castigos exime a los candidatos, quienes son en verdad los protagonistas estelares en las campañas electorales. En segundo lugar, hubo un relajamiento en los castigos, si se compara el actual marco normativo con la ley 25.6000 de 2002.
