Apuntes sobre la Economía Política de las Reformas PRO

Para entender mejor el paquete de las triple reforma  PRO (impositiva, laboral, previsional) es conveniente salir al principio de los detalles más técnicos y hablar de ideología. En este sentido, los funcionarios de las áreas económico-sociales de este gobierno suelen tener tres concepciones muy marcadas:

1-Son profundamente “ofertistas”. Creen que el crecimiento de la economía es principalmente consecuencia de mejorar la oferta de capital en el mercado, esto es, maximizar la rentabilidad empresaria. Se trata entonces de quitar todo impedimento o regulación que afecte el beneficio empresario en diversas áreas y de diferentes modos, como motor esencial del crecimiento económico. Así, este hipotético crecimiento viene dado menos por el lado de la demanda, o por el direccionamiento de esa oferta de capital (por ejemplo mediante la administración del comercio, tipo de cambio o  política industrial) que por la simple rentabilidad empresaria.

2-No creen en dos aspectos claves de un Estado de Bienestar extendido, cuya expresión más cabal en la historia del capitalismo es Europa continental y del norte. En primer lugar, sus economistas prefieren los sistemas de jubilación privados de cuentas individuales que luego engrosan el mercado de capitales. Así, descreen en los sistemas de seguridad social estatales y en su naturaleza solidaria, donde todos los salarios (incluidos obviamente los más altos) aportan a un fondo común que solventa las jubilaciones de los menos pudientes y de quienes no han completado sus aportes.

3-Además, desconfían de un sistema de relaciones laborales colectivas sólido y extendido, con paritarias sectoriales y consejos de salario mínimo, en ambos casos orientados por un Estado que administre la puja distributiva. Para ellos, la negociación sindical distorsiona los equilibrios y la relación uno a uno empresario-empleado. De hecho, en los modelos monetaristas y neoclásicos de mercado de trabajo el supuesto principal es la competencia perfecta entre trabajadores negociando individualmente.

Estas concepciones están muy establecidas y rigen el mundo ideal de los funcionarios PRO. Por formación (posgrados en economía en EEUU o en universidades privadas locales con hegemonía ortodoxa) están muy poco familiarizados con las complejidades del Estado de Bienestar moderno o  los mercados de trabajo con actores colectivos: se trata de obstáculos que hay quitar del medio para que operen los modelos con incentivos individuales eficientes y sin “distorsiones”.  Por supuesto, estos funcionarios están limitados en la práctica de la política pública por dos aspectos clave: a) la democracia (o lo que hasta antes de la represión indiscriminada de la protesta y las detenciones arbitrarias era un Estado de Derecho pleno en Argentina); b) los 12 años de activación popular durante el kirchnerismo. Ya no se trata de realizar reformas pro-empresarias después de la hiperinflación (como en el menemismo) o de 10 años de neoliberalismo (como en la Alianza). Los actores y las relaciones de fuerzas son otras. Así, por ejemplo, el PRO desfinancia y recorta el sistema jubilatorio con el objetivo de minarlo a futuro, pero no lo privatiza directamente. Y aun así enfrenta una poderosa reacción social, mucho mayor a la que originó la introducción del régimen de capitalización hace 25 años. A la vez, desarma  todas las instancias de discusión salarial agregadas que resultan en un “número” o “pauta salarial” nacional con influencia sindical—es decir las paritarias de actividad orientas por el Estado, el Consejo de Salario, y la Paritaria Nacional Docente. En la práctica esto descentraliza la negociación salarial a los sectores que negocian por separado sin coordinación alguna, y cada sindicato se las arregla como puede. Pero por el momento no se puede avanzar con el viejo sueño liberal de la negociación individual o por empresa como en Chile.

Entonces, en esencia el paquete es “ofertismo puro” adaptado a la realidad. No hay ninguna iniciativa novedosa ni siquiera relacionada con los sectores que para el PRO son vanguardia (ejemplo un programa de reducciones impositivas a la creación de valor agregado agrícola y cosas así). Nada de “desarrollismo”: se trata de neoliberalismo clásico, predecible y ofertista. Por supuesto, el ala más ilustrada puede aceptar mantener (y aun extender a los monotributistas) un programas de transferencia condicionada (PTC) como la AUH. Pero sabemos que esas políticas sociales (que obviamente no cuestiono) no desafían al poder económico y son relativamente baratas. De hecho los PTC en América Latina los hacen todos, la derecha (ej. Mexico, Colombia) y la izquierda. Lo que no hacen todos es agrandar o reforzar los sistemas de seguridad social/jubilatorios o institucionalizar una puja distributiva salarial nacional con participación sindical, y eso (lo primero por el costo fiscal que requiere fuerte capacidad estatal recaudatoria frente al capital, lo segundo por la apropiación de excedente) es lo que verdaderamente molesta a las concepciones ideológicas PRO.

 

Reforma Laboral

No voy a numerar aquí todos ítems de las reformas ya suficientemente conocidos, más bien apunto a subrayar aspectos generales de la matriz de ganadores y perdedores. La reforma laboral  busca mejorar la rentabilidad empresarial en sus relaciones “individuales” con el trabajador: reduce el costo de despido y lo viabiliza a través de un fondo de cesantía, facilita al empleador modificar unilateralmente condiciones laborales, permite que el trabajador “renuncie” a la protección de la Ley de Contrato de Trabajo (LCT) o los convenios, facilita la tercerización y abre la puerta para sacar a los profesionales que hacen tareas rutinarias, o a los trabajadores de las microempresas, de la protección de la LCT mediante las figuras de  “trabajo profesional autónomo económicamente dependiente” y “trabajo independiente con colaboradores”.

El primer punto evidente es que la reforma elude confrontar con los sindicatos ya que no se toca el marco de relaciones colectivas y de obras sociales. Sin embargo, siempre hay que ser cautos con este planteo. La noción de que los sindicatos solo dependen de la fortaleza organizacional que da el derecho colectivo es falsa: es obvio que cuando los trabajadores se sienten más débiles y desprotegidos, son más reacios a sumarse a la movilización gremial, lo que debilita, por lo tanto, la organización sindical en su conjunto. Es cierto, no obstante, que el núcleo del proyecto se enfoca en las protecciones individuales. Aquí llaman la atención dos aspectos, coherentes con la ideología radicalmente ofertista. El primero es la ausencia completa de contraprestaciones o regulaciones a los empresarios ante el otorgamiento de beneficios evidentes. Por ejemplo, en la “regularización” de trabajadores no registrados, se reemplazan las multas por deudas al estado y el derecho de demanda legal del trabajador por un pago menor y único. Sin embargo nada impide al empresario “blanquear” y luego despedir al trabajador sin mayores riesgos. De este modo, el empresario se saca el peso de un juicio (pues la relación que nunca estuvo registrada pasó a estarlo) y el trabajador pierde al menos el disuasivo de una acción judicial para que no lo despidan en su relación la laboral no registrada. Beneficios análogos que otorgó el gobierno anterior estaban sujetos a prohibiciones de reducción de personal con posterioridad a la regularización.

El segundo es el cercenamiento de la “responsabilidad solidaria”, esto es, la capacidad del trabajador subcontratado de accionar contra la empresa principal en sectores como maestranza, seguridad o gastronomía. Hoy la tercerización está prácticamente desregulada en Argentina y la responsabilidad solidaria es el último bastión de protección. Cuesta creer que el hecho de que un trabajador de, pongamos, limpieza, no pueda hacer juicio contra la empresa en la que (en los hechos) trabaja en caso de accidente o condiciones injustas por las que la principal es responsable, vaya a mejorar la competitividad de la economía argentina. Por otra parte, la nueva inclusión de informática en el quite de la responsabilidad solidaria constituye un pago directo especial a las empresas de telecomunicaciones, que subcontratan masivamente esos servicios, ya no en actividades llamadas secundarias como seguridad o limpieza, sino en sus actividades principales.

En suma, paradójicamente, quienes siempre dijeron estar en contra los sindicatos, pero a favor de los “trabajadores individuales”, concentran en estos los costos de la reforma, especialmente en aquellas franjas más débiles: trabajadores en actividades notorias por su debilidad sindical y salarios bajos, es decir, sub-contratados y empleados de micro-empresas que ahora pueden quedar afuera de la LCT.

 

Reforma Tributaria: Contribuciones Patronales

En esta discusión es bueno tener en mente el debate general para luego ir a los detalles. Grosso modo, en el mundo hay tres maneras de concentrar el peso del financiamiento de la seguridad social: impuestos directos al patrimonio y ganancias empresarias (países nórdicos), cargas sociales por parte de empresarios y trabajadores a partir del contrato laboral (Europa continental, Brasil, Argentina) y la manera residual (EEUU, Chile, y otro países anglosajones). Se puede argumentar que las cargas sociales tienen un sesgo anti-empleo: el empresario tiene que pagar hoy en Argentina entre un 17% y 21% encima del salario por contribuciones a la seguridad social en la contratación del trabajador. Sin embargo, la clave es que cuando el PRO quiere terminar con las cargas sociales y su sesgo anti-empleo, no lo hace obviamente para pasar a un modelo de Estado de Bienestar nórdico basado en los impuestos directos al patrimonio y la renta. Es más, el enfoque PRO baja los impuestos principales a sectores más pudientes: retenciones, bienes personales,  y ganancias empresarias. Por lo tanto, el recorte a las cargas sociales (que a pesar de su sesgo anti-empleo tienen la gran ventaja de que son fáciles de cobrar) es simplemente otra forma de decir “no financiemos la seguridad social”.

En este marco, el PRO propone un desfinanciamiento de la seguridad social vía reducción de cargas sociales que tiene dimensiones alarmantes. La vía es doble: un mínimo no imponible (MNI) de $12.000 (actualizado por IPC) a 2022 a partir del cual el empresario pasa a tributar cargas sociales, y la unificación de alícuotas en 19,5% para todas las actividades (hoy por el Decreto 814 las mismas son 17% para industria y 21% para los servicios de alta facturación). El esquema por lo tanto favorece claramente a las grandes empresas de servicios que pagan salarios bajos (y en consecuencia el MNI se “come” buena parte de la carga social) y reducen su alícuota dos puntos, por ejemplo, los supermercados y grandes tiendas. Un reciente trabajo del CETyD[1] realizado a partir de simulaciones con la base actual de salarios SIPA estima para 2022 en 153.000 millones de pesos de 2017 el total que los empresarios dejan de aportar a ANSES con esta medida. De esa torta, nada menos que el 45% lo ahorran empresas de más de 200 trabajadores (es decir en su mayoría multinacionales y grandes grupos locales). El mismo estudio indica que en promedio la contribución patronal pasa del 17% al 11% y en las grandes empresas de servicios del 21% al 13%–casi 40% de reducción impositiva!

 

De nuevo, la comparación con medidas en la misma área del gobierno anterior son elocuentes. Cuando hubo reducciones de cargas para premiar empleadores en el marco de paquetes de estímulo y regulación de mayores sanciones contra el trabajo no registrado, los beneficios se concentraron en empresas de entre 5 y 80 trabajadores solo por dos años, y en forma permanente sólo para las microempresas de 5 trabajadores o menos, con límite de facturación. A la vez, las reducciones incluían el pago del empleador a las ART (o sea la parte de la seguridad social aún administrada por bancos y el sistema financiero), obviamente sin afectar las contraprestaciones por accidentes laborales. Ahora el jubileo impositivo incluye a los grandes grupos económicos y es para siempre. Y, por supuesto, el sistema de seguridad social privado de accidentes de trabajo no se toca. Es curioso, para los funcionarios PRO las altas cuotas de la carga ART que financian a los bancos no tienen sesgo anti-empelo, pero si lo tienen las cargas que financian jubilados, discapacitados y AUH.

 

Reforma Previsional y de la Seguridad Social

Para entender el núcleo de ganadores y perdedores conviene partir de la afectación de ingresos y gastos del sistema. Además del recorte de contribuciones a la seguridad social recién señalado, como se sabe el gobierno deroga el 20% del Fondo del Conurbano dentro del impuesto a las ganancias que se destinaba a ANSES, y lo hace coparticipable a las provincias. Todo ello, en el contexto de la mecánica corrosión que la ANSES viene sufriendo desde 2015, potenciada por el gobierno PRO. Primero, la Corte devolvió el 15% de coparticipación que mantenía desde los años 90, cuando ANSES tomó varias cajas provinciales. Segundo, la llamada Reparación Histórica, que habilitó la cancelación de juicios previsionales. Más allá de la justicia de esta medida en cada caso, lo cierto es que a) favorece a los jubilados con más recursos que tienen abogados y habían ganado o iniciado juicios b) se buscó (mal) compensarla con el blanqueo de capitales, un ingreso por única vez frente a una medida que provoca un flujo de recursos continuado.[2]

Tamaño guadañazo a los recursos de la seguridad social no podía sino terminar en el ajuste de sus gastos, lo que se hace con la ley aprobada que recorta egresos del sistema, tanto por el cambio de fórmula, como con el modo de empalme de la misma con la actual. El esquema general de la fórmula de actualización de 2009, ligaba, por un lado, el ingreso de jubilados y beneficiarios de asignaciones familiares contributivas y de la AUH a la suerte de los trabajadores activos, siguiendo el resultado de paritarias en promedio. Segundo, para cuidar la viabilidad del sistema, el otro 50% de la fórmula contemplaba el nivel de recaudación tributaria. El esquema aprobado por el PRO sigue la inflación con un mínimo agregado de salario de los trabajadores activos. Es cierto que en otros países desarrollados la actualización jubilatoria general es básicamente por inflación. Pero esos países no vienen de un sistema de Seguridad Social destruido en los años 90 y una jubilación mínima intocada por 12 años (1991-2003) en los que hubo inflación. En ese contexto, ligar la suerte de los jubilados a la de los trabajadores activos deviene un principio elemental de justicia distributiva.

Según un estudio del CETyD,[3] entre diciembre de 2008 y junio de 2017, la movilidad basada en salarios fue del 20% en términos reales, frente a 3 % de haberse seguido la propuesta de gobierno (70% inflación +30% salarios)   A su vez, la decisión de comenzar con la nueva fórmula en marzo de 2018 tomando esencialmente la inflación el tercer trimestre de 2017 para ajustar el haber a esa fecha—justo un período en que los salarios comenzaron a ganarle a la inflación—implica según estas estimaciones un ajuste del 6%. Es de Perogrullo que un bono por única vez no compensa una fórmula que nacerá “retrasada”.

La hipoteca a futuro de los ingresos de la ANSES constituye sin dudas el costado más regresivo de la reforma PRO. Pone en duda la sustentabilidad del sistema en su conjunto e induce a quienes tienen opción, esto es los sectores medios y altos, a volver a pensar en salvarse por la suya mediante cuentas de capitalización individual. Esto es coherente con aspectos de la reforma tributaria que incentivan ahorro impositivo para “seguros individuales de retiro”.

 

Todo lo anterior no implica desconocer que la macroeconomía arrastraba problemas en 2015. O negarse por principio a estímulos impositivos a los empresarios. Sin embargo este paquete constituye mucho más que eso: se trata de una formidable redistribución de ingresos y poder social desde jubilados, niños beneficiarios de asignaciones familiares, y trabajadores, a las clases propietarias. De aprobarse todo el paquete, en un extremo social, el dueño de un supermercado pagará 40% menos de contribuciones a la seguridad social, 29% menos de impuesto a las ganancias (la alícuota pasa del 35 a 25), podrá despedir más barato y mover de funciones a sus empleados, y eludirá los juicios de sus trabajadores sub-contratados. En el otro extremo social, ese trabajador sub-contratado del supermercado que verá recortado sus derechos, a la vez perderá valor en su asignación familiar por hijo. Sus padres jubilados perderán ingresos y él mismo verá comprometida la base de recursos de ANSES para su jubilación a futura. En suma, un paquete construido por políticos y técnicos que no creen en el Estado de Bienestar, rechazan la negociación colectiva institucionalizada del ingreso y tienen una fe casi religiosa en el ofertismo como fuente del crecimiento económico.

 

[1] Análisis de la Reforma Laboral, documento elaborado por Diego Schleser, Juan Manuel Ottaviano, Matias Maito, Clarisa Soto y Juan O’Farrell, con la dirección de Carlos Tomada, Centro de Estudios del Trabajo y Desarrollo (CETyD), Noviembre 2017.

[2] Ver La Sostenibilidad de la ANSES en el Centro del Debate, Nota de Economía n 16. Instituto de Trabajo y Economía, Fundación Germán Abdala

[3] Análisis de la Reforma Previsional, Carlos Tomda, Diego Schleser y Clarisa Soto, CETyD, Diciembre de 2017. El estudia utiliza como fuente la inflación el estudio Bein y Asociados e IPC CABA para el  período 2007-15.