Hagamos un plan

Nota publicada en Buenos Aires Económico del 25/08/09

De manera recurrente, en distintos períodos desde la salida de la crisis de 2001 se ha discutido la posibilidad de sentar las bases de un plan de desarrollo a mediano plazo. Lo esbozaron algunos ministros de Economía y también intelectuales afines al Gobierno nacional. Como contrapartida, sectores de la oposición han exigido la implementación de planes de desarrollo con diferentes grados de alcance y profundidad -desde acuerdos sobre políticas públicas en varios sectores hasta programas más elaborados-. Pero ¿qué implica en concreto la puesta en marcha de programas integrales de este tipo? ¿Cuáles son sus características? Y sobre todo ¿qué tipo de relación entre el Estado y la sociedad, entre sector público y sector privado se requiere para llevarlos adelante?

Si hacemos un recorrido histórico, hay que decir que los «planes de desarrollo» surgieron durante el Siglo XX como una de las formas que encontraron los países de industrialización tardía para concretar un «salto» productivo luego de la Segunda Guerra Mundial. La otra institución, como complemento necesario, destinado a este objetivo fueron los “Bancos de desarrollo”.

De la experiencia internacional surge que los países más exitosos en lograr este empuje dirigido al desarrollo han sido los del Noreste Asiático, donde resalta Corea del Sur. Partieron de muy atrás, produciendo telas o bicicletas y llegaron a la exportación de tecnología de punta. Si bien es imposible equiparar el contexto sociopolítico de esa región del mundo con la de América Latina, es interesante apreciar algunos aspectos de aquel fenómeno. Sobre todo porque en las últimas décadas un conjunto de economistas y sociólogos de las principales universidades del mundo han buceado en estos casos concretos para conocer con más detalle cómo pueden los países de industrialización tardía acercarse a la frontera marcada por las naciones desarrolladas.

Una aspecto distintivo de aquellas experiencias es que desde el Estado se implementaron una pluralidad de beneficios dirigidos a las industrias que buscaban dinamizarse -principalmente en forma de subsidios-. A la vez, las poolíticas de apoyo iban acompañadas por un conjunto de condicionalidades (estándares de performance) que implicaban un cierto nivel de «disciplinamiento» de los sectores económicos beneficiados a los objetivos pautados a nivel estatal.

Y aquí volvemos a la cuestión de la planificación. Porque en una economía de mercado, un plan de desarrollo es en esencia pautar una serie de objetivos -que en síntesis se orientan a pasar de la producción de productos menos complejos a otros que incluyen mayor valor agregado-, definir una serie de instrumentos para lograr ese horizonte de producción y lograr que los sectores de la economía beneficiados por esas políticas dirijan efectivamente sus acciones a los objetivos pautados.

Pues bien, ¿qué tipo de Estado es el que puede llevar adelante una tarea de ese tipo? ¿Qué capacidades estatales se requieren? ¿Cuál es el andamiaje político e institucional necesario para direccionar fondos públicos a empresas privadas a cambio de metas concretas -mecanismo que está en la base de cualquier política industrial-?

En la Argentina, desde el Primer Plan Quinquenal hasta mediados de la década del 70, se avanzó en la realización de una serie de planes de desarrollo, surgidos de organismos estatales creados ad hoc. El resultado fue importante, pero limitado. En ningún caso los planes explicitaban de manera concreta y específica los instrumentos de política dirigidos a lograr los objetivos pautados. Además, no existieron los suficientes vínculos entre los hacedores de los planes y los responsables de la política económica de turno. Así, los programas lograban convertirse en lineamientos, en buenos estudios de coyuntura sobre la situación económica pero sus posibilidades concretas de convertir el «plan» en «hechos» quedaban obturadas. El Estado planteaba objetivos estratégicos, pero parecía no contar con la suficiente fuerza para concretarlos.

Esto no sólo ocurrió en la Argentina. En países tan alejados como la India, señala un influyente estudio del sociólogo Vivek Chibber, de la New York University, la planificación también tuvo limitaciones, aún con gobiernos decididos a introducir este tipo de herramientas. ¿La explicación? Las empresas que protagonizaban el proceso de sustitución de importaciones no veían problemas en recibir beneficios del Estado, pero hacían todo lo que estuviera a su alcance para que el sector público no tuviera la capacidad de imponerles la “disciplina” necesaria para que los planes tuvieran éxito.

Este punto es muy relevante. Muchos sectores piden avanzar en políticas que apunten al desarrollo económico y social. Se reclama por la elaboración de planes que den previsibilidad a esas políticas y que beneficien a determinados sectores estratégicos de la economía. Pero ¿qué ocurre cuando se discute sobre qué Estado se necesita para aplicar esos planes y sobre todo para hacerlos cumplir? Sabemos qué ocurrió con experiencias como la «promoción industrial» durante los años 80. Los acuerdos que puedan lograrse en el futuro para implementar programas integrales de desarrollo deben tener en cuenta la cuestión de las capacidades estatales y políticas para llevarlos adelante. Es necesario convencerse de que no habrá desarrollo sin un Estado que esté en condiciones de impulsarlo.

Nicolás Tereschuk (Politólogo)

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"Escriba" es Nicolás Tereschuk. Politólogo (UBA), Maestría en Sociologìa Económica (IDAES-UNSAM). Me interesa la política y la forma en que la política moldea lo económico (¿o era al revés?).

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20 Comments on “Hagamos un plan”

  1. Nicolas, hay una frase que viene a cuento «El plan tiene el techo en su actor». Seguramente ya la habrá escuchado.

  2. Te volviste terragnista Escriba?

    En su best seller ochentista desarrollista Agentina Siglo XXI daba el ejemplo de Korea del Sur, porque justamente era un país que apenas un par de años antes de publicado al libro nos había pasado en PBI per capita.

    Tengámosle fe al Movimiento Productivo Argentino de Duhalde.

  3. Entre «capacidades estatales» que condicionan todo plan de desarrollo -y todo accionar Estatal- una de las principales son los funcionarios y empleados públicos. Es imposible un Estado que planifique (y controle el cumplimiento de sus planes), sin un alta y mediana burocracia comprometida con ello.
    Es clave recrear una mística y una ética en los agentes estatales (necesitamos muchos Mosconis y Canessas).
    El pescado se pudrió desde la cabeza (con los milicos y el turco). Pero sigue podrido.
    El mensaje desde la conducción es «manejo la guita como se me canta» (sea con los fideicomisos o los fondos provinciales) o «hago negocios inmobiliarios con unos terrenitos en Calafate».
    Desde lo numérico podrar ser insignificante (o no tanto), pero ese mensaje llega a todo el aparato estatal (nacional, provincial y municipal).
    Las actitudes frente al mensaje son dos: 1)me prendo (y hacen negocios hasta con el service de las computadoras)y 2)»no me voy a calentar si estos se llevan todo».
    Ese dilema «abulia o choreo» va permeando todo el accionar de los «agentes estatales» y quemando (o pateanado) a los que entran comprometidos y con ganas de cambiar algo (vean lo que cuenta Pepe Sbatella en el último Diplo).
    Por eso el mensaje ético no es a-ideológico, es clave para reconstruir un Estado al servicio de las mayorías populares.

  4. Musgrave: Es algo así como «condenados al éxito». Está bien la frase.
    Lurker: A Terragno en un gobierno lo ponés de algo, qué se yo. Que escirba notas de opinión. ¿Este Gobierno no tiene a Ferrer? Es lo mismo.
    Puntalara: El discurso ético tiene lo suyo pero solo no sirve. Me prece.
    Saludos

  5. La gran contra de los planes desde, para y por el Estado es el path dependency: muchas veces el Estado hace lo que sabe hacer y no mucho más que eso. La articulación con el sector privado para eso es importante. Y la descentralización: si creemos que en el desarrollo los factores endógenos tienen mayor peso que los exógenos la SEPYME no debería existír, por dar un ejemplo.

    Tema super interesante este, Escriba. En cuanto tenga un ratito me doy otra vuelta.

    Saludos!

  6. Que plan puede ser economicamente factible de salvar un país con un 48% de pobreza? y con una sociedad con vocación de generación de líderes que basan su éxito político en la continuación del mismo sistema que creo el marco para la existencia de la miseria.

  7. Tiene razón, Sr. Escriba,estoy enojado y también tiene razón en tener esperanza, quizás yo la este perdiendo, pero la economía es una sola y para sacarle el mejor provecho a esta ciencia se necesita, honestidad, coherencia, humildad y sacrificio, Ud. cree que contamos con dirigentes con esas básicas pero ineludibles cualidades como para no inventar sino, simplemente, emular sistemas ya existentes en países que ya han experimentado cambios positivos, yo no.

  8. En principio, el post está muy bien. No es una Perogrullada, sino un intento de dar una vuelta de tuerca. Creo que todos estamos más o menos convencidos que el rol del Estado es crucial, que la planificación es crucial, que esa planificación debe estar acompañada de una serie de medidas que confluyan no sólo en dinamizar la economía, sino en dinamizarla en cierta dirección. La pregunta, me parece, es en qué medida estamos capacitados para llevar a cabo un proyecto de emancipación nacional en la circunstancia presente. A mi modo de ver, con toda la ignorancia que puede imputárseme al respecto es que no se han dado las circunstancias propicias, o si se han dado, las hemos dejado pasar, o no hemos sabido como hacer para subirnos en la hola. Sin deseo alguno de hacer sangre del árbol caído, que aún parece mantenerse en pié y promete dar batalla, la administración K, y utilizo la palabra «administrar» con resuelta mala leche, ha permitido que se escaparan varias situaciones de plomo. Eso sin desmerecer algunas medidas que indudablemente han estado bien dirigidas, y la manca de encontrarse en una circunstancia internacional que lo fortalecía en la misma medida que lo debilitaba.
    Nos encontramos en un momento espantoso, pese a los muchos que proclaman lo contrario. Somos apeticibles de manera desmedida y, eso no es bueno. Nos miman demasiado, y por eso nos maltratan. Las contiendas políticas hacen aún más difícil llegar a un acuerdo nacional como el que preconiza Escriba, y sin embargo, nada es más necesario en este momento.
    La posibilidad de encontrarnos en una situación análoga a la del 2001, que podría haber servido, y sirvió en cierto modo, para empaquetar a todo el personal bajo una alianza patriótica, parece distante. No cabe duda, sin embargo, que sólo algo de este estilo podría ofrecernos la posibilidad de una escapatoria a las amenazas de una política de atomización y desprolijo crecimiento que sobrevendrá con un regreso a recetas de liberación de mercado (recetas que no consideren primordial la canalización de las energías productivas del país a un ritmo, dirección adecuado para evitar continuar con los encefalismos y elefantismos que sufre la patria).
    Para ir acabando, creo que en este fracaso, confluyen dos factores. En primer lugar, quién puede dudarlo, intereses privados que como aves de rapiña se saben rodeados ante un festín al que hasta ahora se ven contenidos, pero que aspiran a desgarrar, este cuerpo patrio apetecidos por todos. Pero además, ha fallado el momento del redireccionamiento del oficialismo en un momento clave de la encrucijada.
    De fondo hay una estrecha lectura política, que otra vez nos han impuesto las modas extranjeras. En este caso, me refiero a la política schmittiana-Lauclasiana que ha marcado la tónica del discurso y la práctica política de los últimos años. Es por todos sabidos que la enunciación de la política en torno a la definición de la figura del enemigo impulsada por Schmitt en los años 30 en adelante, y retomada por cierta izquierda académica décadas recientes, pasa por alto un fenómeno de análoga raigambre, que es la posibilidad de ofrecer una respuesta popular en clave tradicional que sea capaz de servir como vía para un proyecto de reconciliación nacional.
    Eso no significa que la lectura Schmittiana-Laclausiana sea equivada en todos sus aspectos. Todo lo contrario, la aguda crítica al liberalismo, a sus taras, a sus inarticulaciones, y sus ocultadas ontologías políticas, no puede ser más acertada, a mi modo de ver. Sin embargo, todo remedio ofrece salud cuando se lo aplica en el momento adecuado de la enfermedad. Si, en cambio, se ofrecer el remedio al paciente en el momento equivocado, puede causar la muerte del enfermo. Por lo tanto, hay un momento para el enfrentamiento, y un momento para la reconciliación. Así dicho, la cosa parece fácil, pero necesita de un tipo de cintura que nuestros dirigentes políticos parecen no tener. Me permito traer a colación un ejemplo que, nos guste o no, debería servirnos para sopesar nuestras propias falencias. Me refiero a la figura del Comandante Chávez. No cabe duda, que su apuesta ha sido infinitamente más arriesgada que la realizada en nuestra nación, llena de machos de la boca para afuera, pero con pocas agallas a la hora de intentar lo más difícil. También es cierto que estrategicamente, su situación era mucho más precaria, debido al interés especial que los Estados Unidos tenía y aún tiene en las reservas de dicho país. Pese el furibundo ataque sufrido por el gobierno revolucionario venezolano, ha sabido salir una y otra vez de atolladeros que parecían insalvables. Creo que la razón de ese poder exige por nuestra parte un análisis concertado. Se trata de que en el fondo del bolivarismoo, hay una «mística popular». Creo que esta mística popular se funda en la comprensión de la memoria colectiva, en la manera de prácticas que parecían enterradas, que el alineamiento confrontativo sin fondo ideológico real de este gobierno ha sepultado bajo los escombros de sus mejores motivos. Soy un convencido de que el gobierno K es quizá el más prolijo y comendable entre los muchos que hemos visto transitar durante el último medio siglo largo. Pero cabe preguntarse que se ha hecho, además de vociferar lo nacional y popular, para permitir que el pueblo en sus prácticas, se hiciera cargo de su destino y forzara el trayecto de regreso hacia su propia mística comunitaria. Creo que muy poco.
    Es cierto que podemos endilgar a la derecha y a la izquierda el intento concertado de realizar sobre el pueblo una labor de ingenieria social que lo adecue a los programas predispuestos por sus tecnocratas o ideologos de turno. Pero el kirchnerismo y quienes acompañan eso que llamamos Kirchnerismo no han escapado de esa lógico, debido a una visión estrecha de entender la nación, dividida sin posibilidad de reconciliación alguna. Ya lo he dicho en otras ocasiones, y vuelvo a reiterarlo una vez más aunque todos crean que desfallezco de locura, o senilidad anticipada. Al fracaso de la política del consenso, que sólo es una mascarada; y a la política agonística de la confrontación, que acaba con una polarización que lleva al cinismo político; cabe la política del amor, la política de la reconciliación. Aquí lo que prima es pensar en la supervivencia de la noción de patria, de nación. Damos por sentado que no estamos llamados a la muerte de lo que somos, aún ahora que transitamos una nueva agonía de la desintegración.

  9. Buena la propuesta de Escriba,porque implica racionalidad en la gestion de gobierno,y creo que a su vez lleva a la dialogo-consulta permanente de los que producen,aspectos en los que no brilla este gobierno.Tambien pondero lo que dice Puntalara sobre la calidad y madurez etica de los funcionarios,pero como el asunto es basicamente economico(y creo que la abundancia tiende a destruir las maldades)agrego que la busqueda de racionalidad pasa tambien por coordinar el desarrollo productivo con las necesidades de la gente,en especial en otros paises,que les llevan a adquirir lo que hagamos,y esto es tema de»nichos cormerciales»a detectar por nuestros diplomaticos,que no debe limitarse a manejar los consabidos papeles de la delegacion ni a pasear por el lugar.

  10. Me parece que en realidad el último plan más o menos orgánico que se propueso en nuestro país y desde el campo popular (para llamarlo de alguna manera) ha sido el Plan Fenix. El mismo cuenta con líneas bastante claras y específicas sobre los qué y los cómo a mediano / largo plazo. Creo que, y por lo que conozco, el enfoque del Fenix es muy economicista y le faltan otros aspectos sociales y políticos que se dan por sobrentendidos, pero no estarían explícitos.

    En la actual administración hay varios integrantes de dicho plan fungiendo como funcionarios pero -claro- a título personal. Incluso recuerdo que en una entrevista con el economista Salvador Treber (uno de los fundadores del Fenix) nos comentaba que Néstor Kirchner, cuando era candidato a presidente, estuvo charlando largo con él sobre algunos aspectos del Plan y remarcaba que uno de los aspectos centrales de dicho encuentro fue la reforma fiscal que contempla la propuesta.

  11. Es interesante la discusión,considerando que viene con 150 años de atraso, culpa de todos, eso ya a esta altura no vale la pena analizarlo.
    Pero creo que hay un tema que se deja permanente de lado, que de algún modo «engancha» con lo del discurso ético. Es en lo referente a los modos y manejos del recurso público por parte del actor político, y el funcionario dependiente de este. No me refiero a los latrocinios individuales (que en ningún sistema o lugar del mundo se está ajeno). Sino al institucionalizado, que drena a diario más recurso público, que la peor corrupción, y que nos deja con , mala educación, mala salud, mala asistencia social, mala seguridad etc.
    Les propongo que busquen los siguientes datos: PBI; Población; Cantidad de Provincias/Estados;Cantidad de legisladores. Pueden hacerlo, con los países que quieran (yo lo hice con Argentina, Chile; Brasil; Uruguay; México y Estados Unidos).
    Si lo hacen notaran que contamos con los peores números en esas relaciones.
    Pueden si quieren hacerlo también a nivel municipal, compare San Pablo con La Ciudad de Buenos Aires, y si mal no recuerdo también con Caracas.
    A que viene esto, este esquema se repite obscenamente, en cada provincia y municipio a lo largo y ancho del pais. Este modelo de descontrol del volumen administrativo, no trae y cualquiera (a menos que viva en una valva) ha visto, duplicidad de áreas y tareas, secretarias o ministerios que mutan sus funciones o desaparecen cada tanto, en varios lugares del país, haces 3 km en linea recta y podés pasar por 4 municipios distintos (lease, 4 ejecutivos,4 legislativos etc).
    Entonces, solamente cambiar esto, admitirlo, analizarlo, comenzar un esquema de solución (es claro, que llevaría décadas solucionarlo, pero algún día hay que empezar )Podría,quizás,conseguir que la clase política, recupere autoridad para, «pensar » un modelo productivo y que los actores privados, y los ciudadanos todos, los tomen seriamente, y con suerte les den algo de pelota.

  12. Tenemos actualmente un Plan Estratégico a largo plazo funcionando bastante bien. Es el Plan Estratégico Federal de Turismo Sustentable. Se elaboró en 2005 y abarca hasta 2016. Se está aplicando y cuenta con plena vigencia. Una de las claves para comprender porque, es que tiene revisiones periódicas, lo que permite que se vaya adecuando a las nuevas necesidades. Además, se realizó en forma consensuada entre el sector público, privado y académico de todo el país.
    Seguramente se podrían hacer planes similares en distintas áreas de la economía.

  13. Escriba, un plan necesita consenso entre los actores y estos no son tiempos de consensos, no?
    Igual es indudable que sino se fortalecen capacidades del Estado ni siquiera seremos capaces de lograr los consensos mínimos.
    Pero aún somos jovenes, no?.

  14. Cinco: Me parece que algunas cosas de las que usted habla se pueden abordar vía lo que dice Tomás, en el post que sucede al mío.
    Isabel: Los embajadores vendedores son una parte pero debería haber más que eso ¿no?
    Tux: Es cierto que el Plan Fénix fue un aporte pero, como usted dice, parece que no está lo suficientemente unido lo político con lo técnico (de los dos lados, digo, no es una crítica a «los políticos»).
    El Gus: No hay descontrol del volumen administrativo. El Estado y el gasto público son más bien pequeños en la Argentina. Revise sus números.
    Lenadro Saura: Gracias por el aporte.
    Musgrave: Yo diría que por lo menos necesita consensos de algunos.
    Saludos

    1. Estimado Escriba:
      En referencia a su respuesta, y cito «El Gus: No hay descontrol del volumen administrativo. El Estado y el gasto público son más bien pequeños en la Argentina. Revise sus números.»

      Un par de reflexiones.

      1) No haga la «trampita» , de poner la referencia «Gasto Publico», la que inmediatamente será interpretada como, salud, educación, etc.No me refiero a eso y uD. lo sabe.

      2)Comparemos un poco, si la proporcionalidad argentina se aplicase por ej a Brasil: Su congreso debería ser de 1000 diputados, el Concejo deliberante de San Pablo, tendría 360 tipos (tiene 55).

      3)Hizo alguna vez el ejercicio de matemático, de imaginar, no el sueldo de un diputado más o menos , sino de la suma de sus empleados, los consumos de papelería, limpieza, energía, servicios varios.

      4)nunca noto, que la burocracia administrativa y política, para por ejemplo, dar una asignación X , consume más recursos que los recursos que finalmente llegarán a X (revisé y verá).

      Ultimo: Esto siempre fue así, este gobierno, ni lo mejoró ni lo empeoró, y ningún sector político propone revisarlo.

      Un Ejemplito: 80 diputados nacionales menos, (lo que más o menos correspondería, aplicando un sistema de proporcionalidad razonable) Liberarían fondos para asistencia social directa de $250 por mes para 5600 personas.
      (El calculo de almacenero solo incluyo, los sueldos, considerar no más de 10 empleados de mínimo escalafón, y se calculo que por cada $250 se va otro tanto en burocracia para distribuirlo).

  15. estima escriba es loable que se si discuta un proyecto de paislo que no resulta facil ante una divicion de las fuersas politicas y sociales donde una parte propone y la otra se opone por las dudas hace que el resto de la sociedad mire la situacion como si fueran invitados por eso si no se construye una alternativa politica real sera dificil generar un proyecto superador para bien de la nacion por momentos como kisnerista quisiera lansar un plan b para entrar en disidencia con el kisnerismo y superar esta etapa

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