Por Pablo Garibaldi y Ariadna Dacil Lanza.
“Somos el primer partido pro mercado y pro negocios en cerca de 80 años de historia argentina que está listo para asumir el poder”, le dijo Mauricio Macri al jefe de misión y el cónsul político de la embajada norteamericana en Argentina en 2007, según se conoció por un cable diplomático publicado por Wikileaks[1]. El Pro se constituyó como partido en 2005, y en diez años pasó de tener 6 Diputados en el Congreso a que su principal líder asuma la presidencia de la Nación -luego de ejercer dos mandatos como jefe de gobierno porteño-, llegó a los 17 escaños en la Cámara baja y sumó 2 bancas en el Senado donde no tenía presencia. Comprender cómo el Pro ejerció el poder en sus años de oposición al kirchnerismo permite aproximar una visión acerca del modo en que ese partido “pro mercado” y “pro negocios” fue allanando el camino hacia la presidencia. Más precisamente, ¿cómo explotó los espacios legislativos nacionales que fue ocupando? ¿Privilegió una agenda posmaterial, de seguridad y republicana, en detrimento de temas económicos? ¿Avanzó una agenda de nueva derecha, proponiendo reformas de mercado con políticas sociales que retoman las principales iniciativas implementadas por la administración saliente?
¿Cómo eran ustedes?
«Ustedes no pueden quejarse con al menos una parte de la oposición que han tenido. Yo me acuerdo cómo eran ustedes cuando eran oposición nuestra”
Cristina Fernández de Kirchner, mayo de 2018
Estudios sobre el PRO (Morresi, 2014; Vommaro y Morresi, 2015; Vommaro, 2016) sostienen que esta organización partidaria privilegió desde sus orígenes una agenda postmaterial, de seguridad y republicana en detrimento de cuestiones económicas. Esta jerarquización temática, siguiendo con el argumento, generó dos grandes efectos positivos en el ascendente camino del PRO desde su creación hasta la llegada al poder: por un lado, contribuyó a aglutinar primero, y a contener en el interior de la fuerza después, a elites heterogéneas por su trayectoria e ideología y, al mismo tiempo, permitió captar votantes que no se venían inclinando por propuestas próximas a la centro derecha. Con respecto a la naturaleza programática de la agenda redistributiva del PRO, una segunda lectura (Natanson, 2018) sostiene que la expresión partidaria liderada por Mauricio Macri ha combinado, y combina actualmente al mando del ejecutivo nacional, reformas de mercado con políticas sociales que retoman las principales iniciativas implementadas por la administración saliente, configurando una suerte de nueva derecha[2]. Este mix de políticas también habría favorecido la llegada del PRO al poder, resolviendo así uno de los dilemas centrales de crecimiento que afronta toda fuerza de derecha: la estrecha cantidad de ciudadanos que se benefician con sus políticas, al menos, en el corto plazo. En esta nota se pretenden poner a prueba las dos tesis mencionadas utilizando como evidencia el comportamiento legislativo de políticos del PRO. Pretendemos aproximar una respuesta a los interrogantes planteados utilizando como evidencia la agenda legislativa del PRO correspondiente al período en el que se desempeñó como fuerza opositora al oficialismo nacional -esto es, entre 2005 y 2015-. Más precisamente, se busca estimar la incidencia de los asuntos económicos en el universo de los proyectos legislativos y explorar las posiciones de aquellas iniciativas que buscaron producir una alteración directa e inmediata en el reparto de la riqueza.
Las propuestas de una expresión opositora minoritaria como el PRO introducidas en la arena legislativa en el período 2005 y 2015 contienen una motivación electoral en la medida en que esas iniciativas funcionan como señales de posiciones públicas sobre diferentes temas que permiten seducir a votantes, líderes partidarios o principals, aunque no incidan directamente en el proceso de toma de decisiones. Teniendo en cuenta que la agenda legislativa del PRO no ha sido estudiada en clave de vínculo electoral, aquí se intenta empezar a llenar este vacío mediante una evaluación de la tesis postmaterial y de la nueva derecha.
En este artículo se estudiaron los proyectos de ley presentados entre 2005 y 2015[3] por los diputados nacionales electos por una lista del partido PRO o por una alianza integrada por dicha fuerza y que conformaron el bloque PRO sin migrar hacia otras bancadas durante sus mandatos[4]; es decir, sin practicar travestismo político.
La definición de los temas económicos se inspiró en las categorías elaboradas por Kriesi et. al. (2008). De este modo, los proyectos que abordan asuntos económicos son aquellos que tratan 1) La relación del Estado con el mercado (oposición u apoyo a la regulación del mercado y al proteccionismo y a la desregulación, al incremento de la competencia y a la privatización); 2) Estado de Bienestar (oposición o apoyo a la expansión de políticas bienestaristas sociales, educativas, de salud y empleo) y 3) Rigor presupuestario (oposición o apoyo a una política presupuestaria rígida, reducción del déficit, reducción del gasto y de impuestos sin efecto redistributivo).
Teniendo en cuenta la definición de los temas económicos y de las tres categorías que los componen, se analizaron los 1418 proyectos de ley presentados por los diputados nacionales del PRO. La agenda legislativa exhibe una ineludible preocupación económica, la cual disputó el centro de la escena a los asuntos que no son propiamente redistributivos. Del universo de 1418 iniciativas, 511 abordan temas económicos (Gráfico 1); es decir, el 36% del total. El año 2014 (115), seguido del 2009 y 2015 (53), comprenden la mayor cantidad de iniciativas económicas. Es importante resaltar que los dos primeros períodos anuales fueron tiempos de fuerte deterioro económico del país. Desde el punto de vista de los legisladores que promovieron esos proyectos, Pinedo, Cáceres, Galvalisi y González (Gladys) concentran la autoría de más de la mitad de los mismos (Gráfico 2).
Gráfico 1: Cantidad de proyectos económicos presentados por diputados nacionales del PRO por año.
Fuente: Elaboración propia en base datos publicados por la Honorable Cámara de Diputados de la Nación.
Gráfico 2: Cantidad de proyectos económicos presentados por cada diputado nacional del PRO.
Fuente: Elaboración propia en base datos publicados por la Honorable Cámara de Diputados de la Nación.
Si se considera que los temas abordados por cada uno de los proyectos de ley no son excluyentes entre sí -una iniciativa puede impactar en más de una categoría-, se observa que de los 511 proyectos económicos, 258 refieren a Bienestar; 241 a Liberalismo Económico y 103 a Presupuesto. Ahora bien, ¿cuál es la naturaleza de esas iniciativas redistributivas?
- RELACIÓN DEL ESTADO CON EL MERCADO:
Los proyectos económicos del PRO se inscriben en el liberalismo económico. La mayor cantidad de las iniciativas impulsadas por diputados nacionales del PRO apuntó a eliminar los derechos de exportación establecidos por las administraciones kirchneristas sobre bienes primarios, aunque existen diferencias acerca del ritmo de la eliminación entre alternativas graduales y otra de shock, afectando así una importante fuente de ingresos dedicados a financiar políticas redistributivas. Propuestas para volver caducos los controles de precios internos y las restricciones a la exportación de productos lácteos y carne bovina se suman a la oposición a políticas nacionales, en este caso, orientadas a disminuir los valores domésticos de bienes salarios y, en consecuencia, a mejorar la competitividad de los sectores productivos asociados. La desregulación se evidencia también en la pretensión de eliminar la obligatoriedad del ingreso y negociación en el mercado de cambios de la totalidad de las divisas provenientes de operaciones de exportación de petróleos crudos, sus derivados, gas y de empresas mineras.
Otro importante conjunto de proyectos buscó la creación de “reglas de juego” que tendieron a aplicar beneficios fiscales al capital privado en ciertos mercados (cultivo e industrialización del bambú y biocombustible) o la sanción de estímulos impositivos como medida de fomento de distintas actividades (importación de obras de arte, producción y difusión de bienes tecnológicos, fabricación de bienes de capital y de telecomunicaciones, turismo en la Antártida, proyectos culturales). Con respecto a la inversión en energía solar térmica, los beneficios impositivos postulados se suman a subsidios y créditos a tasas subsidiadas. Se destacan también propuestas para derogar leyes que, aprobadas durante la presidencia de Fernández de Kirchner, ampliaron la autoridad estatal para intervenir en la economía como la Ley de Abastecimiento. Un último conjunto de proyectos plantearon políticas de estímulo a la creación de empleo formal mediante la reducción significativa de los “impuestos al trabajo” y, más en general, de la presión tributaria (IVA, ganancias).
- ESTADO DE BIENESTAR:
A diferencia de los proyectos que avanzan en una agenda de liberalismo económico, las propuestas impulsadas por los legisladores Pro no desmontan políticas de bienestar existentes, sino que las amplían aunque de forma focalizada a excepción de una iniciativa muy similar a la Asignación Universal por Hijo – AUH (“Red de Protección Social”) y de aquellas que buscaron sancionar una regla de actualización de los respectivos montos. Las iniciativas, más precisamente, tienden a estar asociadas a funciones específicas del Estado y a beneficiar a sectores de mayor vulnerabilidad de la población. A continuación, se repasan los principales proyectos:
- RIGOR PRESUPUESTARIO:
Existen principalmente dos tendencias entre las iniciativas clasificadas en el eje Presupuestario: 1) por un lado, aquella que propone una mayor injerencia del Congreso Nacional en el control de la ejecución del Presupuesto, a fin de evitar la discrecionalidad del Ejecutivo Nacional y 2), por otro lado, una que se propone distribuir entre la Nación y las provincias y entre estas últimas los ingresos recaudados a través de los derechos de exportación.
¿Postmaterialismo? ¿Nueva derecha? La agenda económica del PRO camino al Ejecutivo Nacional
Aquí se buscó empezar a poner a prueba las dos tesis mencionadas utilizando como evidencia el comportamiento legislativo de políticos del PRO. El análisis acerca de cómo estos últimos explotaron valiosos recursos de poder -más precisamente, cargos legislativos- permitió determinar, por un lado, una ineludible presencia de temas económicos en la agenda legislativa propuesta por el espacio conducido por Macri. Así se constató que más de un tercio del total de los proyectos de ley introducidos entre 2005 y 2015 abordan temas económicos: la relación del Estado con el mercado, las políticas bienestaristas y la cuestión del rigor presupuestario. Las iniciativas restantes se dispersan entre asuntos referidos a la seguridad, instituciones judiciales, política electoral, y no necesariamente se concentran en cuestiones postmateriales. Al mismo tiempo, considerando el conjunto de los proyectos económicos, la mayoría de ellos comprende a políticas sociales y a medidas que impactan en la relación del Estado con el mercado. Estas últimas buscaron revisar las políticas intervencionistas implementadas por las administraciones kirchneristas y crear “reglas de juego” que tienden a liberar al capital privado de regulaciones públicas redistributivas. Por su parte, las iniciativas del PRO en materia bienestarista no apuntaron a desmontaron la políticas impulsadas por el oficialismo nacional sino a incrementar prestaciones específicas orientadas a un público acotado y socioeconómicamente vulnerable. Finalmente, las iniciativas asociadas estrictamente a la cuestión presupuestaria buscaron incrementar la participación del Congreso en el control de gasto público implementado por un ejecutivo de otro signo partidario y reducir los recursos fiscales en manos de este último mediante la coparticipación de los ingresos provenientes de los derechos de exportación. De este modo, el comportamiento legislativo del PRO no parece apoyar la tesis postmaterial. Por el contrario, la lectura que observa un programa que combina liberalismo económico con políticas sociales parece aproximarse mejor al fenómeno estudiado. Sin embargo, se deben tener en cuenta los serios costos sociales de corto plazo de propuestas de apertura y desregulación. Las medidas bienestaristas planteadas no parecen lograr compensar adecuadamente a los potenciales sectores perdedores. Más aún, en esta agenda se pronuncia una tensión entre la continuidad del “Estado de Bienestar” moldeado por una gestión redistributiva y la propuesta de una nítida reforma de mercado.
[1] Cables a los que accedió el periodista Santiago O´donell, y luego publicó en su libro ArgenLeaks (2011).
[2] En esta nota se considera que la validez del concepto merece un estudio comparado, por lo que solo se buscará analizar el balance programático referido.
[3] En 2005 Compromiso por el Cambio (antecedente del Pro), que hasta el momento había sido una alianza electoral, se constituye como partido político. Si bien, producto de esa alianza ya contaba con diputados en el Congreso Nacional, se tomó ese año como punto de partida porque es el momento en que por primera vez en tanto partido coloca legisladores en el Congreso. El período estudiado culmina el 9 de diciembre de 2015 porque allí el Pro asume el Ejecutivo Nacional, y se despide de su rol opositor.
[4] Los legisladores que surgen de estas condiciones son: Alonso, Laura; Baldassi, Hector; Bergman, Sergio; Bertol, Paula; Bullrich, Esteban; Burzaco, Eugenio; Cáceres, Eduardo; Galvalisi, Luis; González, Gladys; Gribaudo, Christian; Laspina Luciano; Mac Allister, Carlos; Macri, Mauricio; Majdalani, Silvia; Martinez, Soledad; Michetti, Marta; Obligio, Julián; Pinedo, Federico; Satragno, Lidia; Scaglia, Gisela; Schmidt Liermann, Cornelia; Spinozzi, Ricardo; Sturzenegger, Federico; Tonelli, Pablo; Torres Del Sel, Miguel; Triaca, Alberto; Vanossi, Jorge. Algunos de ellos ejercieron más de un mandato.
