Las leyes que vos mandáis

Por Sergio De Piero y Agustina Gradín

¿Cuál recuerdo colectivo queda de un gobierno? Las encuestas de opinión hurgan sobre esta dimensión planteando “los problemas de la gente”. Se supone que, si X tema sigue estando entre las principales preocupaciones, el gobierno no ha generado respuestas. Ahora bien, esas respuestas, esas políticas públicas, ¿de qué tipo de envergadura son? En ocasiones un gobierno puede obtener múltiples tapas de diarios acerca de sus acciones en un determinado tema, sin embargo, este puede seguir siendo una cuestión sin resolver. Lo hemos visto estos días: los grandes diarios (de Argentina) prefirieron presentar día a día todo tipo de hipótesis con escasos fundamentos acerca de la desaparición de Santiago Maldonado, y sin embargo, el reclamo y las preguntas están allí, intactas. En ocasiones, el descomunal esfuerzo de los gobiernos (y el de Cambiemos sin duda lo es) en disponer de la agenda comunicativa le permite disfrutar de zonas de confort, pero resulta ciego a aquellas demandas de fondo, enraizadas en lo profundo de la sociedad.

Allí, en esas dimensiones, es donde hacen efecto las políticas que alteran la estructura del Estado. Cuando la decisión política modifica relaciones de poder, cambia roles de la estatalidad, reconoce nuevos derechos, genera instituciones, es posible (no irreversible) que algunas relaciones de poder queden modificadas por un tiempo más prolongado. En definitiva, es en las leyes aprobadas por los congresos donde se cristalizan las transformaciones ocurridas en las relaciones de poder en un momento histórico determinado.  Allí es donde pueden incidir las agendas parlamentarias, la vocación por cambiar la estructura legal, formal, institucional de un país. Todos los gobiernos desde el retorno de la democracia han sostenido un discurso de fuerte transformación de la realidad. En ellos, la acción legislativa ocupó siempre un papel destacado, a pesar de la crisis de representación y de legitimidad que la atraviesa, justamente por la incapacidad de responder a “los problemas de la gente”.

Los tres gobiernos kirchneristas, señalados por nuestro liberalismo local de enemigo de las instituciones, generaron una profunda acción legislativa. Durante el mencionado ciclo se sancionaron 1506 leyes, lo cual, presentado en términos cuantitativos, no nos dice demasiado (Por caso, durante los dos gobiernos de Carlos Menem, se sancionaron 1536 leyes). Si bien es necesario conocer el contenido de las normas, el hecho de que se jugaran tantas “fichas” indica que la transformación legislativa fue una dimensión de la estrategia de gobierno, a considerar. Pero volviendo al punto principal, es relevante ver sobre cuales temas se legisló. Esto es, qué consideró relevante un gobierno que debía ocuparse el Congreso. Los primeros proyectos de ley remitidos por el Poder Ejecutivo, suelen decir mucho acerca del perfil que ese gobierno desea desarrollar. Y las propuestas que, en general, se remiten para su tratamiento, se vuelven un indicador acerca de cuáles son los temas que esa presidencia desea desarrollar, y a la vez a cuáles actores sociales, está dando respuesta como gobierno. Para decirlo más sencillamente, quiénes están en la agenda y quiénes no.

A partir del proyecto de investigación “Respuesta legislativa a las demandas sociales en el kirchnerismo”, desarrollado en el marco del Área de Estado y Políticas Públicas de la FLACSO Argentina, disponemos de algunos datos cualitativos respecto del tipo de ley y área temática, que nos hablan del contenido de esas leyes. A esa información, nos parece relevante cruzarla y compararla con la agenda parlamentaria que ha elegido Cambiemos en este año y medio de gobierno, particularmente en la generación de leyes que, en algún sentido, estén dando respuesta a demandas sociales canalizadas por organizaciones de la sociedad civil (reconociendo que toda ley busca intervenir en la sociedad al menos en ciertos sectores o dimensiones). Para poder establecer algún tipo de comparación, tomamos un núcleo específico de leyes que responden a demandas que ciertos grupos sociales hicieron presentes en el espacio público a través de sus organizaciones y/o de acciones colectivas. Para que la comparación sea lo más ajustada posible, solo presentaremos las leyes que los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner, sancionaron en sus dos primeros años mandato, para poder comparar con el tiempo de gestión de la actual gestión macrista.

A continuación, se presentan los casos seleccionados en cuatro cuadros diferenciados por gobiernos que incluyen el año de sanción, el nombre de la ley y su número. También se presentan en los cuadros las referencias a los indicadores analizados: el tipo de ley y el área temática de cobertura. Del análisis de la evidencia empírica, reconocimos 4 tipos de leyes: aquellas que a partir de su sanción crean nueva institucionalidad (se identifican en el cuadro con la letra I); aquellas que reconocen nuevos derechos de cualquier tipo (se identifican en el cuadro con la letra D); aquellas que generan prestaciones que cubren demandas (se identifican en el cuadro con la letra P); y por último, aquellas que regulan servicios y actividades socio -económicas (se identifican en el cuadro con la letra R). El área de cobertura de una ley tiene que ver con el objeto de la misma, las demandas sociales. Es decir, a qué demanda sectorial responden cada Ley. Este dato surge de la lectura de la Ley, no así de su tratamiento dentro de las comisiones ni en el recinto. Es decir, de lo que expresa explícitamente la ley sancionada.

Néstor Kirchner. Algunas leyes sancionadas entre mayo 2003 y diciembre 2005

Cristina Fernández Leyes sancionados entre diciembre de 2007 y 2009

Cristina Fernández Algunas leyes sancionados entre diciembre de 2011 y 2013

A estas normas debemos sumarle, otras de notable impacto institucional y político como fueron la cancelación del sistema de jubilación por capitalización (AFJP), la estatización de Aerolíneas Argentinas, la compra del 51% de las acciones de YPF, la creación de universidades nacionales, etc. Las aquí mencionadas, siguiendo la lógica de leyes que respondan a demandas sociales más o menos visibles, tienen además la característica de haber sido motorizadas por organizaciones de la sociedad civil, y haber recibido el impulso del oficialismo y del mismo Poder Ejecutivo. En algunos casos con proyectos del PEN, en otros de legisladores oficialistas, y en algunos casos apoyando iniciativas opositoras (como el caso de la ley de migraciones, o la anulación de las leyes de Obediencia Debida y Punto final). En todo caso, lo interesante es la permeabilidad de los gobiernos kirchneristas para canalizar demandas organizadas socialmente, aun cuando estas eran contrarias a su proyecto político como el caso de la Ley Blumberg, en aquel abril de 2004 durante el gobierno de Néstor Kirchner. Un posible contrapunto podría ser también, la fallida ley de retenciones móviles al agro en el 2008.

Este rol fundamental jugado por el Kirchnerismo (tanto del ejecutivo como en el legislativo) en los procesos de sanción de las leyes antes mencionadas, se constituye en la principal diferencia respecto del macrismo.  A continuación, un botón de muestra sobre las leyes sancionadas en lo que va de gobierno amarillo, con el agregado de la distinción sobre de quién fue la iniciativa de Ley (sabiendo que es necesario profundizar en este aspecto mucho más).

Mauricio Macri. Algunas leyes sancionadas entre diciembre 2015 y agosto 2017

El primer dato que debemos considerar es, como sabemos, que Cambiemos no cuenta con mayoría en ninguna de las dos Cámaras. Esta situación se refleja en el ámbito parlamentario y en la (escasa) capacidad de influencia en materia de leyes. Según un trabajo de Directorio Legislativo, De las leyes aprobadas en el año 2016, el Poder Ejecutivo solo impulsó el 26%, mientras que el resto correspondió a legisladores de las dos cámaras; en ellas el 79% fueron iniciativas opositoras, 10% oficialistas y un 11% de común acuerdo. La minoría se siente a la hora de marcar una agenda.

En este contexto, el oficialismo impulsó algunas leyes en el marco de lo que hemos denominado “reclamos/demandas sociales”. La primera ley sancionada fue la vinculada a los juicios de jubilados y pensionados al Estado por ajuste de haberes. Para estos últimos se sancionó el 29/6/16 el llamado “Programa Nacional de Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados” mediante la ley 27.260. La iniciativa mereció críticas desde la oposición, pues el acogerse a la política implica la renuncia a los juicios iniciados por los mismos jubilados. No se encuentran aún evaluaciones acerca del alcance de la medida y el impacto que produjo en los ingresos de los beneficiarios. Según la propia ANSES “900.000 jubilados se beneficiaron con el programa”.

La otra iniciativa de Cambiemos, fue la ley de Apoyo al Capital Emprendedor, sancionada este año, que establece una serie de beneficios impositivos y crediticios para pequeña y mediana empresa.

Solo tres proyectos de ley emanados desde el Poder Ejecutivo, mas otro por iniciativa de legisladores de la UCR. El resto de las iniciativas fueron de espacios opositores. La ley de Emergencia social, que Cambiemos apoyó, surge de distintos espacios del peronismo y de la oposición y fue motorizada inicialmente por organizaciones de la economía popular. Pero no sucedió en todos los casos, ya que el bloque de Cambiemos se había abstenido en la “Declaración de emergencia pública en materia ocupacional por el término de 180 días, en todo el territorio nacional”, que fue sancionado con los votos de los diferentes bloques peronistas, en el año 2016, pero que luego sería vetada por el presidente Macri.

Esto nos introduce a un último aspecto a mencionar, que son los vetos presidenciales ya que también expresa la forma de canalizar u obstruir las respuestas a “los problemas de la gente”. En el año 2016 Mauricio Macri vetó las siguientes leyes (la cuales habían sido motorizadas por organizaciones y en la mayoría de los casos, acompañadas por acciones colectivas):

Detección precoz de la trombofilia (la incluía en el programa médico obligatorio PMO)

Expropiación del Hotel Bauen

Emergencia ocupacional

Doble jubilación mínima a excombatientes de Malvinas

Salario mínimo profesional

Como puede verse, los vetos, que no fueron los únicos, se vinculan a demandas sociales explícitas llevadas adelante por colectivos movilizados. En un sentido cercano, podemos incluir algunas leyes que nacidas de iniciativas opositoras aun no poseen reglamentación como la ley de Acompañamiento para el Egreso de Jóvenes sin Cuidados Parentales. La no reglamentación de una ley o la demora en su implementación son claramente formas de intervención del Ejecutivo en la resolución/institucionalización de algunas demandas.

Algunas conclusiones: las leyes de Cambiemos 

 Claramente, las diferencias entre los gobiernos kirchneristas y la actual gestión se basan principalmente en la permeabilidad del Ejecutivo en “leer” las demandas/reclamos sociales de su época, y en su capacidad de canalizar dichas demandas en leyes que den respuesta a “los problemas de la gente”. A su vez, el tipo de leyes impulsadas nos habla de la forma de concebir esas respuestas. En el kirchnerismo, como ya dijimos en otro trabajo, es clara la tendencia a la ampliación de derechos sociales, civiles y políticos durante todo el periodo. Cuestión que se explica también por el rol del Ejecutivo en el impulso, sanción e implementación de las mismas. Pero también en el «espesor político» de algunas leyes como la anulación de las leyes de punto final y obediencia debida, o la movilidad jubilatoria, cuyo impacto político y social, parece mas relevante que la prohibición de las carreras de perros. En el año y nueve meses transcurrido de gobierno macrista, esta tendencia es más difusa. Como mostramos en el cuadro de leyes de este periodo reciente, aquellas iniciativas de ampliación de derechos no fueron impulsadas por el ejecutivo, sino más bien fueron conseguidas gracias a los procesos de participación, de incidencia política, y movilización que los diferentes actores involucrados desplegaron. Algunas, como la Ley de Victimas, fueron celebradas y acompañadas. Otras, como la Ley de Emergencia Social, fueron negociadas políticamente a fuerza de la acción colectiva.

Es cierto que la situación de minoría en el Congreso limita al gobierno, si tuviera le decisión de ampliar su incidencia legislativa. Pero a la vez se percibe una notable ausencia de iniciativas que den respuesta a demandas sociales. No existe una agenda potencial, siquiera, de propuestas vinculadas al cúmulo de demandas que se perciben en la sociedad civil. De hecho, el presidente ha recurrido al veto o a demorar la implementación técnica de las leyes, en temas sensibles para sectores en situación de vulnerabilidad; sin embargo, ha actuado con firmeza “exitosa” cuando necesitó de las mayorías en ambas cámaras para sancionar la ley que permitió el pago a los «fondos buitres» o anular la doble vía, en temas laborales reformando la ley de ART. Esto es: el gobierno sufre la debilidad legislativa, solo en las situaciones que permite que así sea; cuando requiere los votos los consigue. Lo cual no habilita suponer que Cambiemos no posee propuestas en el vasto ámbito de lo social. Lo que observamos es que la oposición, particularmente las expresiones peronistas, es quien en este año y medio de gestión de Cambiemos, ha y trasladado al ámbito legislativo algunas de las demandas sociales que irrumpen en la agenda pública a partir de acciones colectivas de protesta, para lograrles canales de institucionalización. Prácticas comunes de un populismo que, nos dicen, no es amante de las instituciones.

Respecto del gobierno, queda flotando la pregunta sobre el modo en que plantea generar las mediaciones con el conjunto de la sociedad civil y sus reclamos. Existen sectores sociales (altos) que se sienten expresados en sus políticas. Para el resto de la sociedad esas construcciones parecen pendientes.

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