Punteo de lectura del Proyecto de Ley de Servicios Audiovisuales

Este es un pequeño refrito/remix/retoque del post de saberderecho que escribí sobre el mismo tema.

Dos advertencias previas. 1. En términos de transparencia, prensa e información pública hay muchos temas pendientes, no está de más orejear los que comparten el podio con este: (A) Ley Federal de Acceso a la Información pública, que se aplique también a provincias y municipios; (B) Ley Nacional para regular la pauta de Publicidad Oficial (la Corte ya lo dijo, con respecto a Neuquén, en el caso del diario “Río Negro”, un fallo de 2006 que tratamos acá). 2. Estoy en un todo de acuerdo con lo que dice Martín Caparrós acá; y estoy en desacuerdo parcial con lo que dice Roberto Gargarella acá, pero capto y reconozco la necesidad de ampliar y asumir lealmente el debate de la ley. Del mismo modo, quiero evitar trivializarlo u ocultarlo detrás de consignas vacías.

El enfoque general. Indiscutiblemente superador desde lo conceptual de la “ley” vigente. Ley que permite que ocurran concentraciones de medios (verticales, horizontales) que son claramente disfuncionales para la pluralidad informativa y para la libre competencia, que no se podrían hacer legalmente en países desarrollados, ni en países subdesarrollados serios, y que aquí se quieren defender celosamente como un derecho pétreo, autoevidente (con todo el apalancamiento que da una posición dominante en la construcción de narrativas y de agendas). Nadie tiene derecho al mantenimiento de una legislación determinada, mucho menos al mantenimiento de ésta.

Las autoridades. El mejor de los mundos posibles sería un staff de funcionarios concursados, que el Ejecutivo elija de ternas. Con autoridades de aplicación, en plural, desconcentradas y descentralizadas a nivel regional. Por decir algo: es un escándalo que la concesión de una modesta FM de pueblo de provincia dependa de lo que decida una autoridad federal. El proyecto, en cambio, mantiene el sistema unitario y presidencialista que está en la matriz de cualquier esquema regulador que más o menos conocemos. Podríamos decir, con cierta razón, que ningún proyecto oficialista se va a privar de intentar hacerlo así. Pero debemos repensar si hacerlo así es la única forma posible de hacerlo tácticamente en este contexto (a mi juicio, no), y si es la mejor forma posible en términos de diseño institucional (a mi juicio, no).

De corte directorial, el proyecto estructura la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual con cinco miembros. No como autoridad autónoma: depende de la Jefatura de Gabinete y específicamente de la Secretaría de Medios. El Ejecutivo pone presidente del directorio y dos miembros más, el par que falta vienen designados por la segunda y tercera minoría parlamentaria. Tienen aparente estabilidad en sus cargos, y duran cuatro años. Ahí estara la verdadera autoridad, nuestra FCC.

Un punto a tener en cuenta ahora: los miembros del directorio duran cuatro años. Si suponemos que la ley se sanciona este año, vamos a tener 3 miembros designados por la presidente A que van a durar la mitad de la presidencia de B, y 2 miembros que van a representar a la segunda y tercera minoría parlamentarias de 2009, que tal vez en un par de años no sean más minorías. Lo más sensato sería incluir en el proyecto una cláusula transitoria, por la cual las autoridades a designar ahora cesen en 2011, para empalmarlo con los mandatos presidenciales.

También se organiza una Comisión Bicameral de Seguimiento y Promoción de los Servicios de Comunicación Audiovisual, cuyo rol imaginamos a priori limitado, testimonial (es lo que la historia reciente nos enseña sobre las comisiones bicamerales de seguimiento de algo, y no es muy imaginable que esta sea distinta).

Menos relevante aún parece el papel del Consejo Federal de Comunicación Audiovisual, un ente corporativo de 35 miembros designados por el Poder Ejecutivo a propuesta de diversas jurisdicciones / sectores (uno por cada provincia y por la CABA, designados por las autoridades respectiva, tres por los prestadores privados, tres por los prestadores sin fines de lucro, dos de universidades, uno por los medios públicos, dos por los trabajadores). Sus funciones son consultivas, en ningún caso vinculantes.

Finalmente, como cosa novedosa, un Defensor del Público, designado también por el P.E. a propuesta de la Bicameral, por cuatro años.

Control de Contenidos. Ningún problema debería surgir de una interpretación sistemática y coherente de la ley. En primer lugar, tenemos letra explícita sobre el derecho a investigar, buscar, recibir y difundir informaciones, opiniones e ideas (art. 2º), cláusula que menciona las obligaciones de tratados internacionales. Las causales de revocación de licencias no tienen ninguna ambigüedad que pueda justificar presiones o intromisiones, como la exigencia de información “oportuna”, “veraz”, que está en la ley vigente.

Sí existen -art 56- una serie especificada de cuotas de pantalla (que también se aplican, con variaciones, a radios). Por ejemplo, para la TV abierta: 60 % mínimo de programas de producción nacional, 30 % mínimo de programas de producción propia de la señal, 10 % mínimo de productoras independientes. Discutible en los detalles, el concepto está bien: si yo quiero radiodifundir, y ocupo espacio en un espectro limitado, está bien que se me reclame generar contenidos, generar trabajo, y no ser una repetidora de latas de series y telenovelas.

Propiedad de los medios. El proyecto tiene un esquema agresivamente desconcentrador, con restricciones societarias muy fuertes para los privados que operen medios, veda para los extranjeros, cuotas de distribución tabicadas en tercios (Estado / Privados / ONGs y Universidades et al.), restricciones a la superposición de licencias, plazo de un año para desinvertir y adecuarse.

Por otro lado, se admite la inserción de operadores de servicios públicos (P.ej., telefónicas) supeditado a que a su vez esté abierto y competitivo el mercado donde ellos se desempeñaran originalmente (y sujetos a las restricciones propias de los licenciatarios audiovisuales cuando salten el cerco). El concepto es que la puerta se abra en dos direcciones: que los cables puedan dar telefonía y que las telefónicas puedan dar cable (o, en ambos casos, triple play, sumandole internet). En este punto hay algo que decir: las telefónicas que prestan servicios no son exclusivamente Telecom y Telefónica, sino también empresas locales más pequeñas (p.ej., en la ciudad donde vivo, Santa Rosa LP, la Cooperativa Popular de Electricidad, que debe tener un nada despreciable 20 % del mercado telefónico, y que me provee internet).

Control de licencias. La concesión se dispone por sistemas de “concurso abierto y permanente”. La renovación de licencias se supedita a Audiencias Públicas, lo que es una buena cosa. Al leer el art. 34, alguno puede tener dudas sobre lo que pasa, si la renovación es o no una facultad discrecional de la autoridad. A mi juicio, la forma correcta de interpretar esa norma es que el licenciatario tiene derecho a renovar su licencia por diez años más en la medida en que mantenga las condiciones que ostentaba al concursar, y en la medida en que no esté incurso en una causal de revocación.

La secuela de los arts. 38 a 40 debe ser mejorada en su redacción (si fuera por mí, yo lo haría todo de nuevo). El cuco de que se pueden revocar las licencias cada dos años sólo puede sostenerse a través de una lectura descontextuada del art. 38 in fine. Allí, la posibilidad de revisar las reglas de las licencias está precedido de un supuesto de hecho específico, “la incorporación de nuevas tecnologías”. Entendemos, leyendo los fundamentos del proyecto, que la revisión posible será a la baja, vale decir, por ejemplo, para propender a una flexibilización de las restricciones ante la ampliación del espectro por digitalización. Asumimos que la revisión de las reglas no implica retroactividad en sus efectos. Pero podríamos ahorrarnos todo este esfuerzo interpretativo si la ley estuviera mejor armada en su sintonía fina.

En sentido similar, no vemos peligros en que a un operador se les saquen las licencias obtenidas, pero no podemos desconocer la posibilidad de que la revisión (una delegación legislativa rara, que puede percutir sobre todo el Capítulo II, vale decir, sobre cualquiera de los 20 artículos más importantes) termine, de acá a cinco o diez años, favoreciendo a los grupos más poderosos, sin pasar por el Congreso y en contra de los objetivos hoy declamados por el proyecto.

Sanciones. En el post original no advierto algo que noto leyendo el informe de la ADC que menciono más abajo. No está bien desarrollada la parte de sanciones: no se determinan con claridad las conductas que pueden derivar en ellas, la elección de la pena queda librada al libre albedrío de la autoridad de aplicación, y esta incluso puede crear en su reglamentación nuevas infracciones no prvistas en la ley (de vuelta, la delegación legislativa…). Nunca un régimen administrativo sancionatorio llegaría a tener las pautas taxativas de tipicidad del código penal, pero esa parte de la ley puede y debe hacerse mucho mejor. Es cierto que todo lo que se sancione tiene control judicial posterior, pero la ley tiene una limitación procesal problemática: según ella, el recurso no tiene efecto suspensivo (es decir, que la sanción aplicada se ejecuta aunque esté cuestionada ante la justicia).

Lnks

- El proyecto de Ley del Gobierno (PDF)

- El informe sobre la ley de la Asociación por los Derechos Civiles (PDF).