De qué hablamos cuando hablamos de políticas sociales universales

No puede sino celebrarse que la discusión focalización vs. universalidad esté en el candelero, luego de varios años de estar ausente de la agenda pública. Pueden leerse posts valiosos sobre este tema acá y acá.

Varios de los que hacemos AP hemos sido bastante pioneros en defender la lógica universal en las políticas sociales. En La Barbarie publicamos posts sobre este tema hace por lo menos tres años años, y también ha fatigado largamente estos argumentos el amigo Escriba.

Repasemos, primero, que significa universalidad y qué significa focalización. Y qué significa política social.

Se dice política social a todas las acciones del estado que tienen por objetivo realizar una acción de entrega de bienes (materiales y también simbólicos) directa para todos los individuos que, por alguna característica económica, física, social o de otro tipo, se encuentran en marcada desventaja para acceder a los bienes necesarios para una vida digna a través del mercado. La pobreza es la principal condición que dificulta una igualdad de oportunidades y resultados, por lo tanto, la mayoría de las políticas sociales se dirigen a paliar situaciones de pobreza; sin embargo, también se consideran políticas sociales aquellas dirigidas a la población con discapacidades, a la infancia, a la tercera edad, a la juventud.  Digo “asistencia directa” porque todas las políticas del estado tienen un costado “social”: la intervención en el mercado de trabajo, la obra pública, la política fiscal, la monetaria, las de salud y educación tienen todas impacto social, pero este impacto es más indirecto o a largo plazo. La política social intenta resolver una situación de vulnerabilidad y desventaja aquí y ahora.

Se dice que una política es universal cuando todos los ciudadanos de una comunidad pueden acceder a ella, sin otro requisito que la ciudadanía (y a veces, ni siquiera ese.)

Se dice que una política es focalizada cuando está dirigida a un grupo específico que es portador de alguna característica determinada. El gasto público se direcciona hacia un subgrupo particular de los ciudadanos de la comunidad; más específicamente, se intenta llegar con el gasto público sólo a una población caracterizada por una situación muy particular.

Doy un ejemplo que me parece útil para entender la diferencia: por décadas, en mi provincia de origen a cada menor de seis años que concurriera al control pediátrico mensual en un centro de salud se le daban un bono para retirar dos kilos de leche en polvo. No importaba si la familia era pobre o rica, si el chico era sano o enfermo con sólo ir al control, automáticamente la mamá o el papá tenían derecho a retirar dos kilos de leche en polvo. Esto es una política social universal. En la década del ochenta se cambió el criterio: se decidió que sólo los chicos con bajo peso podían retirar la leche.  Se pasó de una asistencia universal a una focalizada.

En nuestro país, la salud y la educación públicas son de políticas universales: cualquier ciudadano puede ir a una escuela y un hospital público, y el estado no puede decirles que no. Existen otras políticas universales o cuasi-universales. Como dije, la salud y la educación pública son tan universales que ya nadie recuerda que son universales. En los últimos años, la jubilación ha pasado a ser casi un derecho universal, ya que se han empadronado dos millones de personas sin aportes; prácticamente hoy jubilarse es un derecho universal en la Argentina.

Sin embargo, hay una frontera que está, parece, tallada en piedra: en Argentina las políticas sociales destinadas específicamente a resolver la pobreza son todas focalizadas.

Para acceder a un subsidio por desempleo, una ayuda por madre jefa de hogar, o cualquier otra cosa, hay que probar que uno es pobre: pasar una entrevista con trabajadoras sociales, completar cuestionarios, etc. Pero además, la política social no solo focaliza, sino que es indirecta. La ayuda del estado se vehiculiza a través de fondos para la creación de  cooperativas y otras miniempresas, no va directamente al bolsillo de la persona pobre.

Tanto el gobierno de Cristina Kirchner como el anterior de Néstor Kirchner han tenido una especie de política de doble vía: avanzar en la universalidad en las políticas de salud, educación, jubilatoria y de protección del empleo, y sostener la focalización en política social. Así se llegó a esta situación sorprendente, en la que el tema de las políticas universales de lucha contra la pobreza se ha convertido en un estandarte de la oposición neo-neoliberal (por así decirles a Macri y De Narvávez) y que un gobierno que hizo de la universalidad bandera en otras áreas como salud y educación se ha visto llevado a defender la focalización.

El gobierno tiene cuatro argumentos para sostener la focalización de las políticas sociales: que la mejor política social es el empleo, y que por lo tanto hay que incentivar el empleo, que la política universal es injusta porque termina direccionando recursos estatales escasos hacia poblaciones que no los necesitan, que no hay recursos en el estado para universalizar, ya que la política universal es más cara, y que las políticas universales disminuyen el poder y la capacidad de presión de los gremios.

Considero que estos argumentos están equivocados, y que el gobierno se equivoca tremendamente en cederle esta bandera a la oposición. En estos términos, la discusión no se puede ganar, y es casi inmoral de plantear. Para decirlo crudamente, el día en que un gobierno que solía decir “a la izquierda de mí, la pared” sale a decir públicamente “lo que pasa es que no hay plata para dar subsidio a cada niño pobre” es el día en que le entrega esa izquierda a otro. Es el día en donde le permitís a De Nárvaez correrte por izquierda: con eso debería quedar todo dicho.

Por un lado, las políticas sociales focalizadas son inmorales, ineficaces, clientelares y etnocéntricas.

Por el otro, apostar al empleo como solucionador de la pobreza y aumento del desempleo es un año caracterizado por la caída de la actividad económica es suicida. Sin mencionar que, además, aún en los años de mayor crecimiento económico el crecimiento del empleo se dió en gran medida en base al aumento del trabajo en negro. El empleo no puede ser la única estrategia antipobreza porque es posible, ya lo sabemos gracias a Robert Castel, tener pleno empleo y pobreza al mismo tiempo; eso se llama “working poor” y es lo que sucede en EEUU. (Esto lo sabía el primer peronismo, que incentivó el empleo y al mismo tiempo universalizó la salud, la educación, el acceso a los servicios públicos. Suponer que el peronismo no tenía política social y apostaba sólo al empleo es insultar a un Ramón Carrillo y a toda la Fundación Eva Perón.)

Segundo: el argumento de que las políticas universales disminuyen el poder gremial es una innovación teórica y una falsedad empírica. Los países con mayor universalidad de las políticas sociales son los países con los sindicatos más fuertes: Suecia, Noruega, Dinamarca, Gran Bretaña, Francia y Alemania tienen sindicatos mucho más fuertes que Estados Unidos o Europa del este. Todo lo que disminuya la pobreza y desmercantilice el trabajo apuntala el precio, y la capacidad de presión, del factor trabajo. Entre otras cosas, un subsidio universal al desempleo actúa (como dice Esping-Andersen, sueco y pro-sindicatos) como un salario mínimo de facto, y es más fácil de imponer. Ningún empleador puede pagar menos de eso, porque si no nadie trabajaría. (He escuchado a un montón de chacareros quejarse de que, en zonas rurales, ahora los peones se niegan a trabajar “por menos de un plan trabajar.”)

Tercero: no he sacado las cuentas, pero dudo mucho que la política universal sea mucho más cara que lo ahora existe. La maraña de consultores, trabajadores sociales, evaluadores, auditores y oficinistas que hoy deciden quien es pobre y quien no no es para nada barata; cuando yo saqué la cuenta, de cada peso que se gastaba en un programa social para el que yo trabajaba al pobre llegaban 25 centavos; el resto se gastaba en la propia burocracia, pagando jugosos contratos a los consultores que iban a controlar que no se diera un plato de polenta de más en un comedor comunitario.

Y acerca del temor de direccionar recursos a los sectores medios: este temor es abstracto hoy, porque la focalización que tenemos ni siquiera cubre a todos los sectores pobres. La focalización funciona bien cuando hay un problema que es, justamente, focalizado, es decir, afecta a un pequeño porcentaje de la población. Pero la pobreza en nuestro país no es focal, sino extendida: si el 30% de la población es pobre, entonces la escala del problema es tal que ya no puede focalizarse.

Hoy por hoy, las políticas sociales focalizadas no cubren ni siquiera al 100% de la población pobre: creo que quedan algo así como 200.000 planes activos, y no hay posibilidad de nuevas altas. Está fallando inclusive la focalización. Cuando lleguemos a cubrir al 100% de los pobres, ahí deberíamos comenzar a preocuparnos por el despilfarro de recursos, no antes.

Por último: hay una contradicción insostenible entre defender la universalidad, aún si sólo discursivamente, en política de salud, de educación, de obra pública, y de jubilación, y salir con los tapones de punta contra la universalidad en la lucha contra la pobreza. Y hay una contradicción insostenible entre defender la capacidad recaudatoria del estado, vía estatización de la ANSES y retenciones a las exportaciones agrícolas, y decir que no tenés un peso más para los niños pobres. Hay una contradicción que los De Narváez, los Macri, y los Lozano del mundo se van a cansar de señalar.

Esta es una batalla que, así planteada, no se puede ganar. No se puede ganar y, por lo tanto, se va a perder.

(Update: me doy cuenta de que no dije nada sobre cómo podría avanzarse hacia políticas más universales, tremendo vicio progrefacilonguista, diría Sirinivasa. Prometo en próxima entrega.)

: Politóloga. Me interesa la teoría de la democracia y el estudio del populismo.